II SA/Łd 146/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę. dc II SA/Łd 146/21 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Wojewody [...] z [...] (znak [...]) uchylającą w całości decyzję w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i umarzającą postępowanie I instancji w całości Z akt sprawy wynika, że A SA wnioskiem z 10 stycznia 2020 r. wystąpiła o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości oraz zezwolenie na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości położonej w gminie K., obręb S., oznaczonej jako działka nr 21 o pow. 15,0400 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...], poprzez udzielenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości w związku z zrealizowaną przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji GPZ K. - GPZ K., w pasie o powierzchni 4.022 m², odpowiadającej powierzchni pasa montażowego, zgodnie z załączoną do wniosku mapą. Decyzją z [...] (znak [...]) Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 65, ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części ww. nieruchomości poprzez zezwolenie wnioskodawcy na zakładanie i przeprowadzanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV K. – K., w pasie 4.022 m², oznaczonym na mapie będącej załącznikiem do decyzji. Ponadto, organ I instancji orzekł w punkcie 1 przedmiotowej decyzji, że ograniczenie następuje do czasu założenia lub przeprowadzenia stosownych urządzeń na nieruchomości - związanych z realizacją inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji K. - K. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B.B., właścicielka obciążonej nieruchomości, zarzucając zaskarżonej w całości decyzji naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w spawie; - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 i 3 k.p.a. i art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w zakresie, w jakim organ uznał, iż udowodniona została okoliczność zgodności usytuowania planowanego obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Strona wniosła w odwołaniu o zawieszenie postępowania do czasu ustania zagrożenia stanu epidemii lub zagrożenia epidemicznego na terenie Polski i Austrii oraz rozpatrzenia wezwania skarżącej lub skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na § 28 ust. 1 uchwały nr 69/XIl/03 Rady Miejskiej w K. z 27 sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. oraz odpowiadającego mu załącznika graficznego. Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku A S.A. lub umorzenie postępowania. Rozpatrując odwołanie B.B. wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy podniósł, że z przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów wynika, że zakreślony powyżej wymagany temat rokowań, obejmujący zarówno zajęcie nieruchomości na czas wykonania robót, ale też pozostawienie wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej na nieruchomości na stałe i uzyskanie trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, nie był negocjowany przez inwestora. Złożenie wniosku z 10 stycznia 2020 r. wszczynającego postępowanie poprzedzone było rokowaniami podjętymi pismem z 4 grudnia 2019 r. Wystąpieniem tym inwestor zwrócił się do właścicielki gruntu o udostępnienie na czas siedmiu dni części przedmiotowej nieruchomości, tj. pasa montażowego o powierzchni 4.022 m², w celu demontażu istniejącej linii elektroenergetycznej i montażu nowych słupów i przewodów linii. Za udostępnienie fragmentu działki o pow. 4.022 m², na okres siedmiu dni, na potrzeby realizacji inwestycji, polegającej na przebudowie linii 110 kV, inwestor zaproponował wynagrodzenie w kwocie 2.815,40 zł. Kwota ta stanowi iloczyn powierzchni fragmentu działki 4.022 m², stawki wynagrodzenia za 1 dzień pracy oraz przewidywanego okresu zajęcia nieruchomości - 7 dni. Inwestor zadeklarował ponadto dodatkowe odszkodowanie za poniesione szkody w wyniku przeprowadzonych robót, na podstawie wzajemnych negocjacji lub operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wojewoda ponadto zwrócił uwagę, że przed złożeniem wniosku z 10 stycznia 2020 r. wszczynającym przez Starostą [...] postępowanie, jedynie pismem z 4 grudnia 2019 r. inwestor zainicjował negocjacje. Ponownych ofert inwestor nie składał. Odnosząc się do stanowiska inwestora przedstawionego w piśmie z 12 listopada 2020 r., Wojewoda zaznaczył, iż wiadomo mu z urzędu, że prowadzone były wcześniej negocjacje dotyczące przedmiotowego gruntu dla potrzeb innego postępowania administracyjnego. Wówczas negocjacje dotyczyły innego zakresu obszarowego i jako że zakończyły się fiaskiem, na wniosek inwestora, Starosta [...] wszczął inne postępowanie. Postępowanie to zakończyło się ostateczną i wykonalną decyzją Wojewody [...] z [...] 2019 r. o odmowie przychylenia się do wniosku strony. Zdaniem Wojewody negocjacje prowadzone przed wszczęciem postępowania, a zakończone przed uruchomieniem innego procesu administracyjnego, nie mogą dotyczyć przedmiotowej sprawy. Nowe negocjacje powinny dotyczyć wszystkich aspektów uzyskania zgody. Organ zauważył, że z pisma z 4 grudnia 2019 r. wynika, że inwestor prowadził negocjacje wyłącznie z zakresie udostępnienia nieruchomości na czas siedmiu dni w celu wykonania prac, ewentualnie dopuszczał dalsze negocjacje w przypadku wyrządzenia szkód wskutek tych prac. Zakres rokowań jest zatem węższy niż ingerencja przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w prawo własności nieruchomości. W kwestii pozostawienia wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej na nieruchomości na stałe i uzyskania trwałego tytułu prawnego do nieruchomości, dającego uprawnienia wynikające z ust. 6 i ust. 7 art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, inwestor rokowania pominął. Co więcej, w piśmie z 4 grudnia 2019 r. inwestor nie przedstawił wszystkich parametrów planowanego urządzenia. Wskazany został jedynie przebieg linii oraz długość i szerokość pasa montażowego na działce nr 21. Brak natomiast danych dotyczących wysokości słupów, szerokości podstawy i miejsca ich posadowienia - czy w miejscu słupów dotychczasowych, a jeżeli nie, to w jakiej odległości od granicy działki. Nie wskazano też szerokości pasa istnienia urządzenia - odległości najdalej wysuniętego przewodu od osi linii, ani wysokości podwieszenia przewodów. Pominięto również dane dotyczące natężenia prądu i pola elektromagnetycznego linii. Prawidłowe przeprowadzenie rokowań jest warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania i wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Wojewody, inwestor nie wyczerpał trybu rokowań przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Rokowania nie obejmowały wszystkich istotnych z punktu widzenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami kwestii. Wojewoda stwierdził, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości, z uwagi na zaistniałe uchybienia dotyczące czynności wstępnych, poprzedzających wszczęcie postępowania przed organem I instancji, do której przeprowadzenia zobowiązany był podmiot ubiegający się o to ograniczenie, było bezprzedmiotowe, a to skutkuje jego umorzeniem. Ponadto Wojewoda, dokonując analizy sprawy w jej pozostałych aspektach, celem uniknięcia w przyszłości powstania ewentualnych nieprawidłowości, odniósł się do wszystkich przesłanek przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podniósł w szczególności, że działka nr 21 położona w S. zlokalizowana jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w K. z 27 sierpnia 2003 r., nr 69/XII/03 (Dz.Urz. Województwa [...] z 15 listopada 2003 r., Nr 309, poz. 2641). Zgodnie z ww. dokumentem działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem R - pozostałe tereny upraw rolnych z rozproszoną zabudową. Wyrys z planu zagospodarowania potwierdza, że przez działkę przebiega linia elektroenergetyczna. Zgodnie z § 23 pkt 3 ppkt c planu, na terenach upraw rolnych (R) możliwa jest przebudowa istniejących sieci. W § 28 ust. 1 pkt 2 planu ustalono strefy techniczne dla istniejącej napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia 110 k V w odległości 15 m od osi linii. W analizowanym przypadku przebieg linii elektroenergetycznej 110 kV wynika wprost z planu miejscowego. W planie Gminy K. umiejscowiono linię energetycznej 110 kV oraz precyzyjnie określono szerokość stref ograniczonego użytkowania. Ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności czy użytkowania wieczystego może nastąpić jedynie w granicach wynikających z planu miejscowego. Wskazany przez wnioskodawcę obszar ograniczenia sposobu korzystania z działki wynosi 4.022 m², co odpowiada powierzchni pasa montażowego, zgodnie z załączoną mapą. Na tę powierzchnię składa się pas montażowy o szerokości 6 m nad przewodami linii, a w obrębie stanowiska słupowego, na długości 42,6 m, pas montażowy o szerokości 29,5 m. Wprawdzie szerokość pasa montażowego zgodna jest z parametrami wskazanymi w planie zagospodarowania przestrzennego, przewidującego szerokość 15 m od osi linii, jednak ograniczenie prawa w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno charakteryzować się jak najmniejszą ingerencją w prawa właścicielskie. Wątpliwość organu wzbudziło czy faktycznie wskazana zasada zostaje spełniona w przypadku pasa montażowego o szerokości 29,5 m w obrębie słupa na długości aż 42,6 m. Ponadto, z szerokością pasa ograniczenia wiąże się odpowiedzialność odszkodowawcza. Wojewoda wskazał, że przesłanka o minimalizacji uciążliwości nie wynika wprost z literalnego brzmienia art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale została wypracowana w orzecznictwie sądowym. W ocenie Wojewody nie jest jasne, czy faktycznie wnioskodawca pasem montażowym określa jednocześnie pas trwałego istnienia urządzenia, czy też w istocie trwałe ograniczenie powinno nastąpić w granicach pasa eksploatacyjnego o innych paramentach niż wykazane we wniosku. Istotne jest zatem precyzyjne określenie szerokości obu pasów i zakresu żądania, by organ administracji publicznej mógł wydać orzeczenie zgodnie z treścią żądania. Następnie Wojewoda podniósł, że decyzja organu I instancji nie stanowi w istocie rozpatrzenia wniosku w sprawie. Organ orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości do czasu założenia urządzenia, czyli realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie linii. Błędnym jest zapis, że ograniczenie następuje do czasu założenia lub przeprowadzenia urządzeń na nieruchomości. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wiąże się z trwałym ograniczeniem ingerującym w prawo własności i w decyzji tej konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Właściciel gruntu będzie musiał trwale znosić uciążliwości wynikające z posadowienia i istnienia urządzenia na gruncie, a nie tylko uciążliwości wiążące się z faktem wykonywania robót mający na celu założenie urządzenia. Trwałe ograniczenie, wynikające z przepisu wiąże się ponadto z uprawnieniami ustanowionych na rzecz przedsiębiorstwa przesyłowego, wynikającymi z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i z wpisem do księgi wieczystej. Przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie formułuje wymogu określenia terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tym bardziej, że samo ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma charakter trwały. W skardze do sądu A Spółka Akcyjna z siedzibą w G. zarzuciła organowi naruszenie: I. przepisów postępowania, to jest: 1. art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności z uwagi na: a) nieprawidłowe przyjęcie, że pomiędzy skarżącym a właścicielką nieruchomości nie doszło do przeprowadzenia rokowań dotyczących planowanej przez skarżącego inwestycji, b) nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący w sposób nieprecyzyjny określił szerokość pasa montażowego i szerokość pasa technologicznego. 2. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zaskarżonej decyzji. 3. przepisów prawa materialnego, to jest art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez: - jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości do czasu wykonania określonych prac stanowi naruszenie ww. przepisu, - jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie prowadzonej w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ jest uprawniony do badania uciążliwości linii elektroenergetycznej. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka przyznała, że przed niniejszym postępowaniem toczyło się postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] 2019 r. uchylającą decyzję organu I instancji i orzekającą o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości (znak: [...]), które również było poprzedzone bezskutecznymi rokowaniami z właścicielką nieruchomości (pierwsze pismo skarżący skierował do właścicielki nieruchomości 15 lutego 2018 r.). Z uwagi na fakt, że ówczesne rokowania dotyczyły części nieruchomości o innej powierzchni, niż ta będąca przedmiotem niniejszej sprawy, to zaproszenie do rokowań należało ponowić, co też skarżący uczynił pismem z 4 grudnia 2019 r. Nie jest jednak tak, jak sugeruje organ, że jakiekolwiek oświadczenia właścicielki nieruchomości złożone podczas wcześniejszych rokowań nie mogły zostać wzięte pod uwagę przez skarżącego przy ocenie zasadności kontynuowania rokowań rozpoczętych pismem z 4 grudnia 2019 r. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że przeprowadzone rokowania zainicjowane pismem z 4 grudnia 2019 r. obejmowały swym zakresem zarówno kwestię czasowego zajęcia nieruchomości celem wykonywania robót, jak również kwestie związane z pozostawieniem wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej na nieruchomości i wiążącą się z tym koniecznością uzyskania trwałego tytułu prawnego do nieruchomości. Świadczy o tym przede wszystkim zakres prac wskazanych w treści przedmiotowego pisma, fakt, że inwestycja polegała na przebudowie już istniejącej infrastruktury technicznej, a także przebieg rokowań przeprowadzanych przez skarżącego z właścicielką nieruchomości w ramach wcześniejszego postępowania, gdzie była poruszana kwestia ustanowienia służebności przesyłu. Zdaniem skarżącej pismo skarżącego z 4 grudnia 2019 r. skierowane do właścicielki nieruchomości zawierało wystarczające informacje na temat inwestycji (w szczególności określało cel planowanych prac oraz obszar nieruchomości mający podlegać zajęciu), a brak odpowiedzi właścicielki nieruchomości na ww. pismo oraz jej wcześniejsza postawa były wystarczające do uznania, że zainicjonowane rokowania nie zakończą się zawarciem porozumienia. Ponadto w ocenie skarżącej niezrozumiałe są zarzuty organu co do prawidłowości przyjętych przez skarżącego szerokości pasa montażowego i pasa technologicznego, co w konsekwencji powoduje, że dla Wojewody [...] nie jest jasne, czy faktycznie wnioskodawca pasem montażowym określa jednocześnie pas trwałego istnienia urządzenia, czy też w istocie trwałe ograniczenie powinno nastąpić w granicach pasa eksploatacyjnego innych parametrach niż wykazane we wniosku. Skarżący wprost wyjaśnił we wniosku, że przedmiotowy pas technologiczny pokrywa się z pasem montażowym i oba obszary mają powierzchnię 4.022 m², co też zostało przedstawione na załączniku mapowym do wniosku. Spółka zarzuciła organowi, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy i dlaczego organ poddał w wątpliwość oświadczenie skarżącego o tożsamej szerokości pasa technologicznego i montażowego. Brak odniesienia się do powyższej kwestii zdaje się sugerować, że ten fragment wniosku skarżącego został przez Wojewodę [...] przeoczony. Ponadto organ nie wyjaśnił na czym polegają wspomniane w treści decyzji wątpliwości odnośnie do przyjętego przez skarżącego pasa montażowego. Organ wprost bowiem przyznaje, że szerokość przedmiotowego pasa montażowego jest zgodna z parametrami wskazanymi w miejskim planie zagospodarowania przestrzennego gminy K., a następnie czyni nieskonkretyzowane uwagi względem niespełnienia przesłanki minimalizacji uciążliwości wobec właściciela nieruchomości. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy zarzucił Staroście [...], że ten nie dokonał analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. W ocenie strony powyższe jest sprzeczne z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą organ w sprawie prowadzonej w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ nie jest uprawniony do badania uciążliwości linii elektroenergetycznej na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści ww. przepisu. Kwestia ta jest badana w postępowaniu planistycznym, a także, jeśli wymagają tego przepisy szczególne, w postępowaniu, które kończy decyzja środowiskowa. Mając na uwadze wskazane wyżej naruszenia prawa strona stwierdziła, że istnieją przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Błędne ustalenia dotyczące bezskuteczności rokowań doprowadziły organ do wniosku, że toczące się postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinno podlegać umorzeniu. Tymczasem prawidłowo przeprowadzona ocena zebranego materiału dowodowego powinna skutkować uznaniem rokowań za prawidłowe, co w konsekwencji pozwoliłoby na analizę pozostałych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, zaś pozostałe strony postępowania nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy. Nie jest zatem możliwe wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia zastępującego decyzję administracyjną – w niniejszej sprawie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, a tym bardziej "orzeczenia o zwrocie nieruchomości", o co wnosili skarżący. W ramach swej kognicji sąd administracyjny natomiast bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek określonych w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 ustawy p.p.s.a., podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 65, ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podstawą wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, o której stanowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wniosek inwestora. Treść wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, czy szerzej jego warunki formalne, kształtowana jest przez art. 116 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyliczający elementy wniosku o wywłaszczenie (ust. 1), a także dokumenty, jakie należy do tego wniosku załączyć (ust. 2). Podkreślić przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Rokowania, zgodnie z treścią art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami są skierowane na uzyskanie zgody na wykonanie prac określonych w ust. 1 tego przepisu. W związku z tym rokowania muszą zakładać podjęcie próby doprowadzenia do rozwiązania satysfakcjonującego właściciela nieruchomości. Z definicji słownikowej pojęcia rokowań wynika, że są to rozmowy mające na celu rozwiązanie sporu. Pojęciem bliskoznacznym jest pojęcie negocjacji. Negocjacje to wspólne wyjaśnienie, przedstawienie poglądów, rokowania, pertraktacje (zob. Słownik wyrazów obcych PWN, Warszawa 1980). Rokowania to zatem prowadzenie rozmów ustalających warunki porozumienia, co w sposób oczywisty oznacza, że rokowań nie będzie stanowić jednostronne oświadczenie o zamiarze i warunkach przeprowadzenia robót. Musi to być proces dwustronny, wskazujący na poszukiwanie takiego rozwiązania, które będzie, jeżeli nie satysfakcjonujące (bo takie być nie musi), to przynajmniej akceptowalne dla obu stron (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., I OSK 2680/20). W orzecznictwie wskazuje się, że sama propozycja warunków, na jakich właściciel nieruchomości miałby zgodzić się na wykonanie prac może stanowić co najwyżej ofertę, a więc swoiste zaproszenie do rokowań i jako taka nie stanowi jeszcze o wypełnieniu obowiązku określonego w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako wypracowują kształt przyszłego porozumienia (por. wyroki NSA z 15 maja 2018 r., I OSK 2866/17; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 1439/19; z 24 sierpnia 2020 r., I OSK 534/20; z 2 marca 2021 r., I OSK 2680/20). Wprawdzie ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań, a zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie (por. wyroki NSA: z 22 lutego 2012 r. I OSK 357/11; z 6 lipca 2017 r., I OSK 1723/15; z 2 lutego 2017 r., I OSK 2054/16), to jednak konieczne jest wykazanie, że nie było szans na zawarcie porozumienia. Wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (por. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., I OSK 2668/15). Jednocześnie obowiązek przeprowadzenia rokowań nie może czynić regulacji zawartej w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami martwą, a więc wstrzymywać w nieskończoność możliwość jej zastosowania. Ustawa nie tylko nie definiuje rokowań, ale i nie precyzuje ani sposobu ich prowadzenia, ani czasu, jaki jest niezbędny do uznania, że rokowania zostały przeprowadzone i zakończyły się brakiem porozumienia. Dlatego warunkiem wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazanej w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wykazanie, że rokowania te faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne (a nie pozorne). Gwarancją niewkraczania przez organ administracji w sposób nieuprawniony w sferę własności nieruchomości jest więc obowiązek dołączenia do wniosku dokumentacji uwidaczniającej przeprowadzenie rokowań zakończonych brakiem zgody właściciela na wykonanie prac na jego nieruchomości. Kompetencja organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Skoro tak, to ingerencja ta musi być oparta o skrupulatną ocenę okoliczności sprawy. Podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wniosek inwestora, którego niezbędnym elementem jest dokumentacja wskazująca na przeprowadzenie rokowań. Zgodzić się należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają prawnej formy prowadzenia rokowań, jednak organ administracji musi być w posiadaniu dokumentacji, która potwierdza, że rokowania się odbyły. Rolą organu, która determinuje podjęcie decyzji, jest zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., I OSK 2680/20). Przed wydaniem decyzji organ administracji winien zatem zbadać, czy wniosek inwestora spełnia określone w art. 116 i art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymogi, a następnie po usunięciu stwierdzonych braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a., ocenić, czy ograniczenie prawa rzeczowego jest konieczne i czy możliwa jest realizacja celu publicznego w sposób najmniej uciążliwy dla podmiotu wywłaszczonego. W niniejszej sprawie organ I instancji tym wymogom nie sprostał i nie dostrzegł braków, którymi dotknięty był wniosek inwestora. Taki stan rzeczy uzasadniał podjęcie przez Wojewodę [...] zaskarżonej decyzji. Zasadny okazał się zarzut skarżącej wobec Wojewody, który oczekiwał od inwestora zawarcia w zaproszeniu do rokowań tak szczegółowych informacji jak wskazanie wysokości słupów, szerokości podstawy, miejsca posadowienia, natężenia prądu i pola elektromagnetycznego. Zdaniem składu orzekającego te techniczne szczegóły powinny być roztrząsane dopiero przy okazji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie na obecnym etapie, które wiąże się ściśle z uniemożliwieniem inwestorowi faktycznego korzystania z obszaru oraz sprawowania nad nim faktycznego władztwa do czasu zakończenia inwestycji. Podkreślenia wymaga, że każdy z etapów procesu inwestowania (m.in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu budowlanego) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Cały zatem proces technologiczny prowadzonej inwestycji pozostaje poza decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na obecnym zaś etapie istotne było wyłącznie określenie obszaru, w którym te prace będą wykonywane oraz zbadanie czy obszar ten wiąże się z przeznaczeniem na ściśle określony cel, ograniczając prawo własności właściciela do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11). Omówione wyżej uchybienie organu jednak nie ma wpływu na wynik postępowania z powodów opisanych poniżej. Należy zwrócić uwagę, iż przede wszystkim z akt sprawy wynika, że złożenie oferty przez inwestora i zaproszenie do rokowań (pismo z 4 grudnia 2019 r.) zostało doręczone 5 grudnia 2019 r. osobie podpisującej się jako A.A.-Z., o nieustalonej sytuacji prawnej względem właścicielki nieruchomości – B.B.. Doręczyciel nie wypełnił prawidłowo zwrotnego potwierdzenia odbioru i nie wiadomo czy odbiorcą była osoba uprawniona, np. dorosły domownik, pełnomocnik pocztowy, pracownik. Już tylko ta okoliczność jest wystarczająca dla uznania (jednokrotne wystosowanie pisma i jego odbiór przez nieustaloną osobę), że rokowania były pozorne. W tym miejscu należy odnieść się do twierdzeń strony skarżącej, iż w niniejszym postępowaniu należało uwzględnić rokowania (i ich wynik) rozpoczęte pismem z 15 lutego 2018 r. Nie sposób się zgodzić ze skarżącą w tym względzie, bowiem wspomniane rokowania zostały niejako skonsumowane w toku postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] 2019 r. uchylającą decyzję organu I instancji i orzekającą o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości (znak: [...]). Kluczowe jest jednak to, że rozważane rokowania - wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze - nie zostały przywołane ani udokumentowane przy wniosku z 10 grudnia 2020 r. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że według ustaleń Wojewody podjęte próby rokowania z 2018 r. odnosiły się do innego zakresu obszarowego niż rokowania prowadzone na poczet niniejszego postępowania. Wszystkie wyżej wskazane okoliczności łącznie świadczą o prawidłowości stanowiska przyjętego przez Wojewodę, iż w sprawie nie wyczerpano przesłanki uprzednich rokowań. Istotnie konsekwencją przyjętego stanowiska jest konieczność ponownego przystąpienia podmiotu realizującego inwestycję do rokowań. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził, aby Wojewoda – dokonując oceny tej przesłanki – przekroczył swe kompetencje. Wszak dla oceny możliwości zastosowania art. 124 ust. 1 omawianej ustawy organ zobligowany był zbadać czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Słusznie zatem - z uwagi na niewyczerpanie omawianej wyżej przesłanki sine qua non - Wojewoda przyjął, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a to skutkuje jego umorzeniem stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. Opisane okoliczności są wystarczające do oddalenia skargi w niniejszym postępowaniu. Niemniej jednak odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej spółki wskazać również należy, że organ wydający decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązany jest dokonać na podstawie art. 7 k.p.a. wyważenia interesu indywidualnego i interesu społecznego w odniesieniu do wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości związanego z inwestycją. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi jedną z form wywłaszczenia, określaną jako wywłaszczenie częściowe (tak np. Ł. Strzępek, Ograniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia, Sosnowiec 2016, zwłaszcza s. 36-37; wyroki NSA: z 16 grudnia 2016 r., I OSK 213/16, z 27 lutego 2019 r., I OSK 703/17). W art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wskazano bowiem, że wywłaszczenie może polegać nie tylko na odjęciu prawa do nieruchomości, ale także na jego ograniczeniu. Istota wywłaszczenia częściowego również sprowadza się więc do władczej, jednostronnej ingerencji w sferę prawną podmiotu, któremu przysługuje własność, użytkowanie wieczyste lub inne prawo rzeczowe do nieruchomości. W orzecznictwie wypowiedziano nawet pogląd, że prowadzi ono do przyznania szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez ograniczenie praw wspomnianego podmiotu odpowiadające w swej treści służebności gruntowej (tak wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 774/15 oraz I OSK 2872/15). Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi zatem dokładnie określać przedmiot i zakres wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., I OSK 185/09). Tak jak każda decyzja o wywłaszczeniu winna ona w myśl art. 119 ust. 1 ustawy zawierać, m.in. podanie oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru nieruchomości (pkt 2), określenie praw podlegających wywłaszczeniu (pkt 3), wskazanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oraz osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości (pkt 4 i 5). Wynika to z samego charakteru prawnego tak tej decyzji, jak i instytucji wywłaszczenia w ogólności i nie wymaga odesłania do odpowiedniego stosowania tych przepisów ustawy dotyczących wywłaszczenia, które poprzedzają jej art. 124, niezależnie od tego, że odesłanie takie, przewidziane w art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostało zredagowane w sposób mogący budzić wątpliwości interpretacyjne. Przepisy te trzeba stosować wprost, choć z uwzględnieniem specyfiki omawianej formy wywłaszczenia. W konsekwencji bezsprzecznie także w tym przypadku regulację art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wypada powiązać z wymogami, jakie ustawodawca stawia wnioskowi o wywłaszczenie, który winien dostarczyć organowi informacji pozwalających wydać decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości zawierającą wszystkie elementy, które są obowiązkowe w świetle prawa, z zachowaniem niezbędnej precyzji rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27 lutego 2003 r., I SA 2324/02). W tym kontekście przywołania wymaga zasada sformułowana w art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl której wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Zasada ta warunkuje zatem dopuszczalność każdego wywłaszczenia, niezależnie od dalszych jego przesłanek, w tym tych określonych w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że decyzja ograniczająca właściciela w wykonywaniu jego prawa musi być poprzedzona zbadaniem możliwości uniknięcia konieczności odjęcia lub ograniczenia własności (por. wyrok NSA z 29 października 2009 r., I OSK 74/09). Ustalenia te muszą przy tym przybrać postać aktywnego i rzetelnego poszukiwania takich wariantów realizacji celu publicznego, które nie naruszą przysługujących innym podmiotom praw rzeczowych do nieruchomości, a w przypadku gdy naruszenie to okaże się jednak niezbędne - rozwiązań pozwalających zminimalizować jego skutki w najwyższym możliwym stopniu. Innymi słowy, organ powinien odmówić wywłaszczenia, jeśli po przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdzi, że cel publiczny można osiągnąć bez odjęcia lub ograniczenia prawa rzeczowego. Decyzję tej treści powinien wydać również wtedy, gdy postępowanie to wykaże, że ograniczenie prawa rzeczowego jest wprawdzie konieczne, lecz wnioskodawca nie wskazał, także poprzez zmianę projektu dołączonego do wniosku, takiego sposobu realizacji celu publicznego, który byłby najmniej uciążliwy dla podmiotu wywłaszczonego (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., I OSK 703/17). W tym miejscu warto dostrzec, iż w istocie – jak podniesiono w skardze – inwestor na stronie 3 wniosku wskazał, że pas technologiczny będzie pokrywać się z pasem montażowym. Zatem wątpliwości Wojewody co do zakresu wniosku są niezrozumiałe. Niemniej jednak – w świetle powyższych rozważań - zrozumiałe są wytyczne Wojewody co do konieczności analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości i ustalenia obu tych obszarów wyłącznie z koniecznym obciążeniem nieruchomości. Co do sporu o określenie granic czasowych w decyzji organu I instancji Sąd w składzie orzekających przychyla się do poglądu organu odwoławczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem trafny pogląd, że z art. 124 ust. 1 i ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, by decyzja wydawana na podstawie tego przepisu, musiała zawierać termin udostępnienia nieruchomości. Skoro zaś przepisy tej ustawy nie nakładają na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie, na podstawie powyższych przepisów, byłoby działaniem bez podstawy prawnej (zob. wyroki NSA z: 6 lipca 2016 r., I OSK 774/15 i I OSK 2872/15, 19 października 2017 r., I OSK 1165/17, 21 listopada 2017 r., II OSK 1928/17 i II OSK 1956/17, 20 września 2019 r., I OSK 2965/17, 29 kwietnia 2020 r., I OSK 629/19). Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. k.ż.