II OZ 812/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1645/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Uzasadnienie. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 24 sierpnia 2020 r. skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] sp. z o. o. sp. k. pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu, wiatami śmietnikowymi, wewnętrznymi instalacjami gazowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ew. A/9 w obrębie [...] przy ul. K. w Dzielnicy Białołęka m. st. Warszawy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zaskarżona decyzja została doręczona [...] sp. z o. o. sp. k. oraz [...] S.A. w dniu 2 marca 2020 r., natomiast Wspólnocie Mieszkaniowej [...] 86, Wspólnocie Mieszkaniowej [...] 86A, Wspólnocie Mieszkaniowej [...] 86B i Wspólnocie Mieszkaniowej [...] 86C zaskarżoną decyzję doręczono w dniu 3 marca 2020 r Postanowieniem z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1645/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. Sąd wskazał, że art. 53 § 1 P.p.s.a. określa początek biegu terminu do wniesienia skargi jedynie w przypadku doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki pominął skarżącą, jako stronę postępowania administracyjnego i tym samym nie doręczył jej zaskarżonej decyzji. W sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu, termin 30 dni na wniesienie skargi liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie lub stronom, które uczestniczyły w tym postępowaniu. Oznacza to, że skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie doręczono decyzji – jeżeli nie skorzystał z uprawnienia do złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia decyzji stronie postępowania, będącej adresatem decyzji – nie może skutecznie domagać się sądowej kontroli decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zatem termin 30 dni na wniesienie przez nią skargi liczy się od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji stronom postępowania, które odebrały ją najpóźniej, a więc w dniu 3 marca 2021 r. W celu ustalenia ostatniego dnia terminu do wniesienia skargi przez skarżącą, uwzględniania wymaga kwestia biegu terminów w postępowaniu sądowoadministracyjnym w kontekście wprowadzonego stanu epidemii związanej z COVID-19. Należy wskazać, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, dalej: ustawa COVID-19), który wszedł w życie 31 marca 2020 r., "w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 1) postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych (...) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". Przepis ten został dodany do ww. ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał od 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Należy zatem przyjąć, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, w związku z czym w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na datę najpóźniejszego doręczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia (3 marca 2020 r.), termin do wywiedzenia skargi uległ zawieszeniu. Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), art. 15 zzs został uchylony. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Jednakże w myśl art. 68 ust. 7 ww. ustawy, terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia jej wejścia w życie. Oznacza to, że ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu nastąpiło dnia 23 maja 2020 r., a w dniu 24 maja 2020 r. termin do wniesienia przedmiotowej skargi wznowił swój bieg. Uwzględniając powyższe regulacje prawne, Sąd uznał, że termin do wniesienia skargi rozpoczął swój bieg w dniu 4 marca 2020 r. i upływał z dniem 12 czerwca 2020 r. Tymczasem skargę na powyższą decyzję skarżąca wniosła dopiero w dniu 24 sierpnia 2020 r. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. odrzucił skargę. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia 18 grudnia 2020 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej podniósł, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] 86, Wspólnota Mieszkaniowa [...] 86A, Wspólnota Mieszkaniowa [...] 86B oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] 86C nie są stronami postępowania sądowoadministracyjnego i nie są podmiotami istniejącymi, a Sąd błędnie doręczał pisma sądowe. Przyjęcie powyższego faktu za prawdziwy i jednoczesne uznanie, że skarżąca była rzeczywistym uczestnikiem postępowania administracyjnego, lecz błędnie lub nieaktualnie zidentyfikowanym, gdyż jest Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości położonych m.in. przy ul. K. 86, 86A, 86B oraz 86C, prowadziłoby do wniosku, że skarżącej została doręczona decyzja Wojewody Mazowieckiego w dniu 3 marca 2020 r., choć jako błędnie oznaczonej stronie postępowania. W tej sytuacji również zachodziłaby konieczność uznania wniesionej przez skarżącą w dniu 24 sierpnia 2020 r. skargi z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności. W zażaleniu na powyższe postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie wniosła uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art 58 § 3 w zw. z art. 53 § 1 P.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię i uznanie, że skarga Wspólnoty powinna zostać odrzucona postanowieniem przez sąd, gdyż skarga Wspólnoty została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, podczas art. 53 § 1 P.p.s.a. dotyczy jedynie sytuacji, gdy skarżącemu doręczono rozstrzygnięcie w sprawie, a w niniejszej sprawie organ II instancji nigdy nie doręczył Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w Warszawie (dalej: "Wspólnota") zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego, w związku termin na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wspólnotę nie zaczął w ogóle biec, a zatem skarga nie mogła zostać wniesiona po upływie terminu, co skutkowało błędnym wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi w niniejszej sprawie. - art 53 § 2a P.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że skarga Wspólnoty została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, podczas gdy zaskarżona decyzja nie została nigdy doręczona Wspólnocie (co przyznaje sam organ II instancji w odpowiedzi na skargę z dnia 11 września 2020 r.), a zatem nie ma podstaw, aby zastosować w ogóle art. 53 § 1 P.p.s.a., a ustawa nie przewiduje jakiegokolwiek terminu na złożenie skargi w przypadku gdy rozstrzygnięcie w sprawie nie zostało w ogóle doręczone skarżącemu, w związku z czym nie mógł minąć termin do jej zaskarżenia, a zatem per analogiom zgodnie z art. 53 § 2a P.p.s.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie, a w związku z tym Wspólnota mogła wnieść skargę w terminie, w którym tego dokonała w niniejszej sprawie. - art. 6 P.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i brak wezwania Skarżącej, występującej w sprawie bez adwokata na etapie od wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do czasu działania przez Wspólnotę z udziałem adwokata, w sytuacji gdy istniała uzasadniona potrzeba obrony praw Wspólnoty spowodowana m.in. brakiem prawidłowego doręczania przez Sąd Wspólnocie postanowień wydawanych w toku postępowania sądwoadministracyjnego (doręczanie nieistniejącym wspólnotom mieszkaniowym przy ul. K. 86A, K. 86B, K. 86C, K. 86D) do złożenia wyjaśnień, czy i kiedy zaskarżona decyzja została doręczona Wspólnocie i brak poinformowania o ewentualnych skutkach uznania przez Sąd, że decyzja została zaskarżona w terminie przewidzianym w art 53 § 1 P.p.s.a. i pomimo to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w przekonaniu Wspólnoty, że zachowała wszelkie wymogi formalne, co skutkowało niemożnością obrony swoich praw przez Wspólnotę, błędnym wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi i przeświadczeniem Wspólnoty, że inne wymogi formalne zostały zachowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 53 § 1 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje zatem, w jakiej dacie rozpoczyna bieg 30-dniowy termin w sytuacji gdy decyzja została stronie doręczona. Zwrócić należy uwagę na ukształtowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu rozstrzygnięcia nie doręczono, może skorzystać z uprawnienia złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia orzeczenia innej stronie tego postępowania. Pomimo jednak braku w tym zakresie wyraźnej regulacji ustawowej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, który trafnie przytoczył Sąd Wojewódzki, zgodnie z którym strona postępowania administracyjnego, której nie doręczono decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji. Zatem skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie doręczono decyzji – jeżeli nie skorzystał z uprawnienia do złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia decyzji innej stronie postępowania – nie może skutecznie domagać się sądowej kontroli decyzji administracyjnej, o ile nie złoży wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wniesioną zaś przez niego skargę po tym czasie, należy odrzucić, gdyż bieg terminu zakończył się wraz z ostatnim dniem do wniesienia skargi dla stron, którym decyzja została doręczona (postanowienia NSA: z 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2265/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2351/12; z dnia 29 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA 413/97). W rozpoznawanej sprawie jak wynika z akt administracyjnych skarżąca nie była stroną postępowania toczącego się przed Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu, wiatami śmietnikowymi, wewnętrznymi instalacjami gazowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. K. w Dzielnicy Białołęka m. st. Warszawy, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, która nie została doręczona skarżącej, aczkolwiek organ w odpowiedzi na skargę nie kwestionował jej statusu jako strony i wniósł o oddalenie skargi. W takich okolicznościach Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że termin 30-dniowy rozpoczął bieg 3 marca 2020 r., czyli od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji stronom postępowania, które odebrały ją najpóźniej. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji mając na uwadze przepis art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), zasadnie wskazał, że termin na wniesienie skargi upłynął z dniem 12 czerwca 2020 r., a skarga złożona w dniu 24 sierpnia 2020 r. jako spóźniona podlegała odrzuceniu. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można w takiej sytuacji zgodzić się z tezą, że w stosunku do osoby, której nie doręczono decyzji termin do złożenia skargi w ogóle nie rozpoczął biegu. Takie stanowisko byłoby bowiem sprzeczne z wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Chodzi o doręczenie decyzji adresatom. Decyzja ostateczna wchodzi do obrotu prawnego wywołując skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. To wywołanie skutków prawnych polega także na zastosowaniu specjalnej regulacji dla sytuacji polegającej na pozbawieniu strony udziału w postępowaniu. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy rozumieć także przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji lub postanowienia. W wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, NSA stwierdził, iż wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości". Nie jest dopuszczalne ponowne poprawne dokonywanie doręczenia w miejsce wcześniejszego wadliwego, jak również ponowne dokonywanie tej czynności wobec stron pominiętych przy wcześniejszym akcie doręczenia. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Wynikająca z powyższej normy zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wynikających z niej skutków prawnych. Stwarza domniemanie mocy obowiązującej decyzji polegające na tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję. Jeżeli strony, którym doręczono decyzje, nawet z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, nie wniosły odwołania, decyzja staje się ostateczna, a jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w ramach trybów nadzwyczajnych. Umożliwienie organowi ponownego doręczenia decyzji w miejsce wcześniejszego wadliwego prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle zasad postępowania administracyjnego. Takie kolejne doręczenie umożliwiałoby uruchomienie trybu zwykłego odwoławczego już po uzyskaniu przez decyzję administracyjną cechy ostateczności. Z kolei w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1676/15, NSA wskazał, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyroki NSA z 13 lipca 1999 r. IV SA 703/97, z 10 października 2006 r. II OSK 1209/05, z 12 lutego 2010 r. II OSK 355/09, z 17 czerwca 2010 r. I OSK 1126/09, z 24 listopada 2010 r. II OSK 1762/09, z 17 kwietnia 2012 r. II OSK 154/11; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 472; A Wróbel, Komentarz do art. 129 K.p.a., SIP LexOmega, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, s. 548 i powołane tam orzecznictwo NSA i WSA). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.