IV SAB/Po 192/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi V. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku V. S. z dnia [...] kwietnia 2021 o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego V. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi V. S. (zwanego dalej także "Skarżącym"), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę (zwanego dalej także "Wojewodą") w sprawie z wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. (nadanym w placówce Poczty Polskiej w dniu [...] kwietnia 2021 r.) V. S. zwrócił się do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] sierpnia 2021 r. Skarżący poinformował o zmianie pracodawcy, przedkładając m.in. załącznik nr [...], oświadczenie o powierzeniu pracy, umowę zlecenie, umowę najmu mieszkania. W dniu [...] sierpnia 2021 r. Skarżący złożył odciski linii papilarnych oraz dostarczył do wglądu oryginały dokumentów. Dołączył też do akt sprawy dokument potwierdzający wniesienie przez niego opłaty skarbowej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Skarżący został zawiadomiony, że na jego wniosek zostało wszczęte przez Wojewodę postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz że postępowanie to zostanie zakończone do dnia [...] lutego 2022 r. W zawiadomieniu tym wskazano, że termin został przedłużony ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do potwierdzenia spełnienia warunków udzielenia zezwolenia, dodając, że przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawach cudzoziemców. W dniu [...] sierpnia 2021 r. Wojewoda wygenerował kartę weryfikacji, w której wynik oceny formalnej wniosku okazał się pozytywny. Pismem z dnia [...] września 2021 Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł ponaglenie na niezałatwienie przez Wojewodę w terminie jego sprawy. Pismem z dnia [...] września 2021 r., V. S., reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu. Jednocześnie, w skardze sformułowano wnioski o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. przyznanie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W motywach uzasadnienia wyjaśniono, że podaniem z kwietnia 2021 r. Skarżący wniósł o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zgodnie z dyspozycją płynącą z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy z wniosku Skarżącego powinno nastąpić w terminie miesiąca. Zwrócono jednak uwagę na to, że biorąc pod uwagę, iż w toku postępowania organ występuje z zapytaniami do innych organów (Policji, Straży Granicznej) należałoby przyjąć, iż termin 2 miesięcy jest terminem krańcowym. Akceptując definicyjne rozumienie pojęcia przewlekłość postępowania w oparciu o poglądy judykatury, podkreślono, że sprawę z wniosku V. S. Wojewoda prowadzi w sposób przewlekły. Zaakcentowano przy tym, że pomimo zebrania w całości materiału dowodowego organ nie wydał rozstrzygnięcia przez okres ponad 5 miesięcy, co narusza przywołany art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie Skarżącego postępowanie w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Podniesiono, że Skarżący w czasie oczekiwania na decyzję merytoryczną pozbawiony jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, np. wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Zwrócono uwagę na to, że przewlekłość organu w załatwieniu sprawy uprawnia Skarżącego do ubiegania się o przyznanie od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości [...] zł ([...] zł za każdy miesiąc zwłoki), która to kwota nie przekracza połowy kwoty wynikającej z art. 154 § 6, w zw. z 149 § 2 p.p.s.a. i będzie stanowić formę rekompensaty dla Skarżącego. Wysokość wnioskowanej kwoty wydaje się tym bardziej uzasadniona, że przez cały ten czas Skarżący pozostaje w niepewności co do swojej przyszłości, a nadto towarzyszy mu ciągłe poczucie bezsilności. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2021 r. Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśniono przebieg dotychczasowego postępowania z wniosku V. S. z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważono, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. Skarżący złożył odciski linii papilarnych oraz dostarczył do wglądu oryginały dokumentów. Dołączył też do akt sprawy dokument potwierdzający wniesienie przez niego opłaty skarbowej. W tym samym dniu V. S. został poinformowany, że na jego wniosek zostało wszczęte przez Wojewodę postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Poinformowano go również, że jego sprawa zostanie załatwiona w terminie do [...] lutego 2022 r., podając przyczyny załatwienia sprawy w takim terminie. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że V. S. pismem z dnia [...] września 2021 r. wniósł ponaglenie na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie, przywołując art. 37 k.p.a., a ponaglenie to zostało przedstawione Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zwrócono dalej uwagę na to, że wniosek cudzoziemca Wojewoda przesłał właściwym organom celem jego zaopiniowania, zgodnie z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, a komendanci, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują swoje stanowisko w terminie 30 dni od otrzymania wniosku, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30 dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę. Odnosząc się do przedmiotowej skargi Wojewoda stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wojewoda podkreślił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Organ zaakcentował trudną sytuację z uwagi na wpływającą ilość wniosków oraz fluktuację kadry pracowniczej, która ma wpływ na tempo procedowania spraw, przywołując problemy kadrowe oraz ilość wniosków cudzoziemców jako okoliczności mające znaczenia w sprawie. Odnosząc się do uzasadnienia skargi, Wojewoda zaznaczył, że w świetle art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 i 106 ustawy o cudzoziemcach postępowanie wszczynane jest w momencie, gdy zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Organ podniósł, że Skarżący wystąpił do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu [...] kwietnia 2021 r. Jednakże, wniosek zawierał braki formalne, które zostały uzupełnione dopiero w dniu [...] sierpnia 2021 r. Zdaniem Wojewody, ze względu na to, że wniosek skarżącego wcześniej zawierał braki formalne, terminy administracyjne nie rozpoczęły wtedy jeszcze biegu. Ponadto, w związku ze zmianą pracodawcy w dniu [...] sierpnia 2021 r., Skarżący wniósł o dołączenia do akt sprawy nowych dokumentów tj. załącznika nr [...], umowy najmu mieszkania, oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi wydane przez Powiatowy Urząd Pracy w O. oraz umowy zlecenie. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego na temat rażącego naruszenia prawa w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania, Wojewoda podniósł, że nie sposób ocenić, iż przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie ma charakter kwalifikowany w postaci rażącego naruszenia prawa. Jak wskazał Wojewoda, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w W. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do tut. Urzędu. Jak dodał organ, każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania, dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Nie wynika to, jednakże z lekceważenia wniosków strony i braku woli do załatwienia sprawy. Zdaniem Wojewody, istotne jest również to, iż w Wydziale Spraw Cudzoziemców, pomimo podejmowanych starań o zwiększenie środków na zatrudnienie dodatkowych pracowników - co nie zależy tylko od samego organu, ale też decyzji organów nadrzędnych z racji uwarunkowań finansów publicznych - nie ma wystarczającej ich liczby, aby w dogodnych dla klientów terminach rozpatrywać złożone wnioski, co nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, Wojewoda podniósł, że zarzut rażącego naruszenia prawa jest niezasadny w niniejszej sprawie, gdyż z orzecznictwa tego wynika, że wzrost ilości spraw do rozpoznania może skutkować opóźnieniem w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian. Odnosząc się do żądania przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej, Wojewoda podkreślił, że w skardze brak jest jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za uwzględnieniem tego wniosku przez Sąd, tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. V. S. nie wskazał jednoznacznie jakoby doznał krzywdy w związku z bezczynnością organu, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu. Jak wskazał Wojewoda, Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podniósł, że w czasie oczekiwania na decyzję rozstrzygającą był pozbawiony możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym również do swobodnego wielokrotnego przekraczania granicy. Wojewoda nie zgodził się z tym poglądem. Wojewoda zaakcentował przy tym, że Skarżący posiada wydaną przez Wojewodę decyzję zezwalającą na pobyt czasowy i pracę, ważną do dnia [...] sierpnia 2021 r. Jest też w posiadaniu karty pobytu z terminem ważności do [...] sierpnia 2021 r. Zwrócono za tym uwagę, że ustawą z dnia 31 marca 2020 r. związana z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz.568 ze zm.) wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań prawnych mających na celu rozwiązanie problemów, jakie powoduje epidemia wirusa SARS-CoV2 dla legalności pobytu cudzoziemców w Polsce. Rozwiązania te charakteryzują się przede wszystkim tym, że większość korzystnych dla cudzoziemców skutków w obszarze ich praw pobytowych następować będzie z mocy samego prawa. Ustawa specjalna stanowi, że w przypadku, gdy ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy przypada w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ten okres ulega z mocy prawa przedłużeniu do 30 dnia następującego po dniu odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. Skutek w postaci przedłużenia okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy następuje automatycznie. Przedłużenie z mocy prawa okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy skutkuje możliwością dalszej realizacji przez cudzoziemca celu pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i korzystania z uprawnień wynikających z wydanego wcześniej zezwolenia. Wojewoda podniósł za tym, że sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skarżący wystąpił bowiem z nowym wnioskiem o wydanie jednolitego zezwolenia na pobyt czasowy u tego samego pracodawcy i na takim samym stanowisku, jakie posiadał w wydanej mu decyzji ważnej do [...] sierpnia 2021 r., a która to decyzja jak i również karta pobytu zostały automatycznie przedłużone z mocy prawa na podstawie przepisów wydanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Dopiero [...] sierpnia 2021 r. powiadomił Wojewodę o zmianie pracodawcy i miejsca zamieszkania. W tak zaistniałej sytuacji Skarżący mógł korzystać z pełni przysługujących mu praw. Zdaniem organu, mając na względzie przytoczone orzecznictwo sądowe w zakresie przyznania od organu sumy pieniężnej, uzasadnienie przez Skarżącego rozmiaru krzywdy, polegającej na pozostawaniu w niepewności co do swojej przyszłości, z poczuciem bezsilności, co utrudnia mu normalne funkcjonowanie i wpływa negatywnie na jej sytuację osobistą dokumentów jest subiektywnym odczuciem Skarżącego niezasługującym na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się w części zasadna. 1. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy przewlekłości Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. 2. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej także "k.p.a."), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany - ponaglenie Skarżącego w sprawie administracyjnej, co do której wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, zostało złożone w dniu [...] września 2021 r. 4. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość postępowania Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. 4.1. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 4.2. W złożonej skardze V. S. zarzucił Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania. Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenia postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość odnosi się do oceny sprawności działania organu - w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w CBOSA). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ działa przewlekle, nie musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu przewlekłości, chociażby nawet skutecznie zawiadamiał o nowych terminach załatwienia sprawy (a więc formalnie nie był bezczynny). 4.3. Stwierdzenie, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wymaga również dokonania oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). 5. Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi. 5.1. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). 5.2. Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35, z późn. zm., zwanej dalej także "ustawą o cudzoziemcach"). Jako że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a wskazane powyżej organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ustawy o cudzoziemcach). 6. Mając na uwadze przywołane powyżej przepisy ustawy o cudzoziemcach oraz k.p.a. Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w toku postępowania administracyjnego w sprawie w przedmiocie udzielenia V. S. zezwolenia na pobyt czasowy. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że Wojewoda działał przewlekle, prowadził postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, co dokumentują akta sprawy postępowania, przedstawiające szczególności dynamikaę postępowania, czasookres podejmowanych czynności, rodzaj podejmowanych czynności oraz fakt, że do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd wniosek Skarżącego pozostawał nierozpoznany. Wniosek V. S. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu [...] kwietnia 2021 r. i to od tego dnia na Wojewodzie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. Podkreślić trzeba, że jakkolwiek Sąd dostrzega argumentację odpowiedzi na skargę, to się z nią całkowicie nie zgadza. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 03 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko NSA przedstawione w uzasadnieniu tej uchwały przytoczy, przyjmując je za swoje. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. W świetle powyższego nie może być zatem uzasadnionych wątpliwości, co do tego, że sprawa V. S. została zainicjowana z dniem [...] kwietnia 2021 r. złożonym przez niego wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ustalenie to, w ocenie Sądu, nie może rodzić uzasadnionych wątpliwości również w kontekście istoty skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, którą jest doprowadzenie do zmiany zaistniałego, wadliwego procesowo, stanu postępowania, w ramach którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje w kierunku jej terminowego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z dnia 08 sierpnia 2021 r. sygn. I GSK 672/21). Pomimo zatem obowiązków ciążących na stronie postępowania dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych, również dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże "niepełny" wniosek nie może nie powodować wszczęcia postępowania w sprawie przed Wojewodą (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 25/21). Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda pierwsze czynności zmierzające do załatwienia sprawy podjął dopiero [...] sierpnia 2021 r., a więc ponad trzy miesiące po otrzymaniu wniosku V. S.. Sprawa z wniosku V. S. nie została załatwiona przez Wojewodę ani na dzień wniesienia skargi do tutejszego Sądu ani na dzień wyrokowania. Dlatego też, ponieważ toczące się postępowanie nie zostało rozstrzygnięte na dzień wyrokowania, Sąd w pkt 1 sentencji wyroki zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku V. S. z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. 7. Należało zatem rozstrzygnąć, czy przewlekłość zaistniała w tej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 p.p.s.a. 7.1. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości, w okolicznościach danej sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność (przewlekłość) organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności (przewlekłości). Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Tym samym bezczynność (przewlekłość) o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki NSA z: 21.03.2018 r. II OSK 3253/17; 10.10.2018 r. II OSK 721/18; 10.01.2017 r. II FSK 3646/14; 8.07.2015 r. I OSK 237/15). Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. 7.2. Niekwestionowany w orzecznictwie i w piśmiennictwie pozostaje pogląd, zgodnie z którym warunkiem uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa jest znaczące przekroczenie terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności. Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się jednak okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). To zatem, czy do przekroczenia terminu doszło z przyczyn niezależnych od organu, ma istotne znaczenie dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości). Okoliczności te mają także znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność (przewlekłość) miała charakter kwalifikowany. Okoliczności dotyczące realnej możliwości działań organu, w tym także kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu, podlegają ocenie w każdej indywidualnej sprawie (por. m.in. wyrok NSA z 23.10.2013 r. I OSK 1181/13). Podobnie, indywidualnej ocenie podlega zaangażowanie organu polegające na zapoznaniu się z zebranym materiałem wyjaśniającym, analizie tego materiału, rozważeniu twierdzeń stron, pojawiającej się w określonej fazie postępowania ewentualnej potrzebie uzupełniania materiału dowodowego. Należy także brać pod uwagę to, jaki jest stopień skomplikowania występującej w sprawie problematyki prawnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Jednocześnie, Sąd uznał, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu. Jakkolwiek wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony [...] kwietnia 2021 r., to do września 2021 r. nie tylko organ nie podejmował w sprawie czynności. Nie sposób całkowicie pominąć faktu, że również Skarżący do dnia [...] września 2021 r. nie wyrażał zainteresowania losami złożonego przez siebie wniosku. Podkreślić należy również, że sam Skarżący nie twierdzi aby podejmował jakiekolwiek działania na rzecz zdyscyplinowania organu w celu załatwienia jego wniosku, a fakt podejmowania takich prób nie został też w żaden sposób udokumentowany (choćby poprzez przedstawienie korespondencji kierowanej do Wojewody w tym celu). W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego podejmowanie takich prób przez Skarżącego. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że jakkolwiek organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, to przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. 8. Odnosząc się do wniosku Skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd wskazuje, że to uprawnienie sądu administracyjnego jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. I OSK 1662/16).W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie [...]zł (po [...] zł za każdy miesiąc zwłoki) nie został uzasadniony konkretnymi okolicznościami sprawy. Ogólnie jedynie powołano się na fakt, że "Skarżący cały czas pozostaje w niepewności co do swojej przyszłości, a nadto towarzyszy mu ciągłe poczucie bezsilności". Należy zaakcentować, że nawet w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobligował Sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, albo wymierzenia organowi grzywny, a jedynie pozostawił uznaniu Sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. Oceny zasadności przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej Sąd winien dokonywać - każdorazowo - w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości, z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności badanej sprawy. W kontekście badanej sprawy trzeba wskazać zatem, że Sąd podziela w tym zakresie argumentację odpowiedzi na skargę, odwołującą się do uregulowań zawartych w art. 15zd ust. 3 i 4 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020, poz. 568 ze zm.). Natomiast argumentacja skargi odwołująca się do stanu niepewności i bezsilności (a więc cechująca każdą przewlekłość) związanej z 5-miesięcznym oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy, przy jednoczesnej bierności samego Skarżącego, który nawet nie twierdzi aby poza wniesieniem ponaglenia, wyrażał jakiekolwiek zainteresowanie losami złożonego przez siebie wniosku albo podejmował jakiekolwiek czynności w celu zdyscyplinowania organu do rozpoznania jego wniosku powoduje, że Sąd uznał, że żądanie zasądzenia sumy pieniężnej jest w okolicznościach sprawy nieuzasadnione, przez co w pkt 4 sentencji wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie, działając na podstawie 151 p.p.s.a. 9. Jako że skarga została uwzględniona Sąd - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – zasądził w pkt 5 sentencji wyroku od organu na rzecz Skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do: - wpisu od skargi uiszczonego w wysokości [...] zł, wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.); wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie [...]zł ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota [...]zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.