VII SA/Wa 2941/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] , od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2017 r., znak: [...] - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2017r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08.2017r, po rozpatrzeniu wniosku [...] odmówił uchylenia lub zmiany na podstawie art. 155 Kpa decyzji [...] WINB z dnia [...]01.2000 r., znak: [...]. Ww. decyzją z dnia [...].01.2000 r. [...] WINB po rozpatrzeniu odwołania [...] , utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].10.1999r, wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, którą nakazano [...] wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wym. 34,0 m x 9,0 m na działce nr ewid. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12.03.2004 r., sygn. akt: II SA/Kr 496/00, oddalił skargę [...] na decyzję [...] WINB z dnia [...].01.2000r. [...] pismem z dnia 27.06.2017 r. wystąpiła z wnioskiem o uchylenie na podstawie art. 154 Kpa lub art. 155 Kpa decyzji [...] WINB z dnia [...].01.2000 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...].10.1999 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Wnioskodawczyni wskazała w treści wniosku, że "z ostrożności jednak, na wypadek, gdyby organ uznał, że na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 1999 r. znak [...] strona nabyła prawo wnoszę o uchylenie tej decyzji na podstawie art. 155 KPA, wskazując, że wniosek zgłoszony w trybie art. 154 k.p.a. może być rozpoznany w trybie art. 155 k.p.a.". Organ wojewódzki pismem z dnia [...].07.2017 r., znak: [...] , zawiadomił o wszczęciu na wniosek [...] postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji [...] WINB z dnia [...] 01.2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł podstaw do kwestionowania zastosowania trybu z art. 155 Kpa, bowiem jak zasadnie wskazał organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji, w rozpatrywanej sprawie weryfikacji podlegała decyzja [...] WINB z dnia [...].01.2000 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...].10.1999 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, a więc decyzja ostateczna, na mocy której strony nabyły prawo, a zatem nie podlega ona rozpatrzeniu w trybie art. 154 Kpa. W trybie art. 154 Kpa można bowiem uchylić lub zmienić tylko decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Zgodnie z art. 155 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził wyjaśnił, że poprzez nabycie prawa rozumieć należy również prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez właściwy organ w decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został bowiem pogląd, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabywa prawo. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 Kpa, ma na celu sprawdzenie czy w określonym stanie faktycznym i prawnym zachodzą szczególne przesłanki (interes społeczny, słuszny interes strony oraz brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się weryfikacji), które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 Kpa, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje pewien " luz decyzyjny". Natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 Kpa nie jest możliwa. Decyzja PINB w [...] z dnia [...].10.1999 r. (utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...]01.2000 r.), nakazująca [...] wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, została wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 48 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 48 Prawa budowlanego, należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 Kpa, decyzji nakazującej rozbiórkę. Tak więc w przypadku decyzji ostatecznej, do której wydania organ jest zobligowany w określonych prawem okolicznościach, a w szczególności w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę, nie jest możliwe jej uchylenie lub zmiana w trybie art. 155 Kpa. Tego rodzaju decyzje mają charakter związany. Oznacza to, że organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach. Jednocześnie należy zauważyć, że uwzględnienie na podstawie art. 155 Kpa, wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. W świetle powyższego należy zdaniem GINB stwierdzić, że [...] WINB zaskarżoną decyzją z dnia [...] .08.2017 r. zasadnie odmówił uchylenia lub zmiany w trybie art.155 Kpa decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...].01.2000 r., gdyż brak było podstaw do zastosowania wskazanego przepisu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła : 1) niedostateczne wyjaśnienie w treści decyzji, czy organ rozpoznał wniosek strony złożony w trybie art. 154 k.p.a. lecz uznał, go za nie uzasadniony, czy też w ogóle wniosku tego nie rozpoznał uznając, że brak jest podstaw do jego zastosowania, a tym samym błędnie nie rozstrzygnął o jednym z żądań strony z naruszeniem art. 7 i 15 k.p.a 2) naruszenie art. art. 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a. oraz art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne i dokonane bez analizy treści konkretnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2000 r. znak [...] uznanie z powołaniem się na zgeneralizowane poglądy, iż strona nabyła prawo na podstawie tej decyzji, a w konsekwencji błędne odmówienie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2000 r. na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. pomimo, że na mocy tej decyzji strona nie nabyła prawa a za uchyleniem lub zmianą tej decyzji przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony, 3) naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż na mocy tego przepisu uchyleniu lub zmianie nie może podlegać decyzja związana, podczas gdy dla możliwości zastosowania art. 155 (lub art. 154) k.p.a. nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej czy uznaniowej, 4) naruszenie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 18 stycznia 2000 r. oraz art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż przepis ten stanowi przepis szczególny o restrykcyjnym charakterze sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas, gdy z treści tego przepisu w żaden sposób nie wynika brak możliwości uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej na jego podstawie, a celem tego przepisu nie jest restrykcja rozumiana jako represja wobec strony, 5) naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie iż przez zastosowanie trybu przewidzianego w tym przepisie nie można sanować skutku samowoli budowlanej, podczas gdy z przepisu tego nie wynika ograniczenie dopuszczalności sanowania skutków samowoli budowlanej, 6) naruszenie art. art. 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. poprzez dokonanie abstrakcyjnej i zgeneralizowanej oceny w zakresie możliwości zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie bez szczegółowego przeanalizowania konkretnego przypadku jaki zaistniał w niniejszej sprawie i w konsekwencji bez rozważenia, czy zmiana lub uchylenie decyzji doprowadzi do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawny 7) naruszenie art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie obiektu budowlanego, 8) naruszenie art. 7 w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. przez brak rozważenia przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2000 r. 9) naruszenie art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie obiektu budowlanego, 10) naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez odmówienie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2000 r. pomimo, że jej uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwia się żaden przepis szczególny a za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 155 Kpa, co wynika z zawiadomienia o wszczęciu na wniosek [...] postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji [...] WINB z dnia [...].01.2000 r. Organ wojewódzki wszczynając w tym trybie postępowanie wyjaśnił, iż weryfikacji podlega decyzja [...] WINB z dnia [...] 01.2000 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...].10.1999 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, a więc decyzja ostateczna, na mocy której strony nabyły prawo, a zatem nie podlega ona rozpatrzeniu w trybie art. 154 Kpa. W trybie art. 154 Kpa można bowiem uchylić lub zmienić tylko decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Za niezasadny należy więc uznać zarzut braku rozstrzygnięcia o jednym z żądań strony, a mianowicie o uchyleniu bądź zmianie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Wnioskowana do zmiany trybie art. 155 k.p.a. decyzja [...] WINB z dnia [...].01.2000 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana została na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. bowiem nie może naruszać innych przepisów, ani też nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa, czym w sprawie niniejszej jest niewykonanie od lat prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].10.1999r nakazującej skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wym. 34,0 m x 9,0 m. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...].01.2000 r., która była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który uznał ją za zgodną prawem - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12.03.2004 r., sygn. akt: II SA/Kr 496/00. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA/1105/01, LEX 13782, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05). Skoro zatem w sprawie niniejszej przedmiotem wniosku o uchylenie była decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, to należało zbadać, czy przeciwko jego uwzględnieniu nie przemawiają przepisy ustawy Prawo budowlane - tym przypadku art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji [...] WINB z dnia [...].01.2000 r. Stan prawny w dacie wydania decyzji o rozbiórce z dnia [...] stycznia 2000 r nie przewidywał możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a orzeczenie o rozbiórce było obligatoryjne. Słuszne jest stanowisko organów, które uznały, że przepis ten jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji na mocy art. 155 k.p.a. Stanowisko to, Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 292/09, wyrok z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 301/11, wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1539/97, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1685/10, wyrok NSA z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt 1153/11, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1685/10, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2130/11). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało wyjaśnione, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Trafnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że inna wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Wbrew temu, co stwierdzono w skardze zmiana przepisów prawa, zmiana postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przepisów prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia z art. 155 k.p.a. (ani art. 154 k.p.a.). W świetle powyższych rozważań, nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze , że brak jest podstawy prawnej do twierdzenia, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można zmienić decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego wydano bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jak wyżej podniesiono, zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa. W konsekwencji powyższego należy uznać, że wola stron, czy też ich zgoda na zmianę decyzji o rozbiórce nie może skutkować jej zmianą (por. Z.Niewiadomski Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515-516, wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36; wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1539/97, LEX 47880; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 352/06 LEX 3394409). Zatem do analizy, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji [...] WINB z dnia [...].01.2000 r. i utrzymanej nią mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].10.1999r przemawia słuszny interes strony, nie musiało dojść, gdyż z innych powodów decyzje te nie mogły być uchylone lub zmienione trybie art. 155 k.p.a. Niezależnie od omówionych uwarunkowań należy zauważyć, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a., podobnie jak i art. 154 k.p.a., mają charakter uznaniowy, na co wskazuje, użyty w tych przepisach zwrot "może" (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r., sygn. akt III SA 642/95, LEX 27286; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1214/95, LEX 274239; wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III RN 101/98, OSNP 1999/20/637). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żaden z przepisów wymienionych w skardze nie został naruszony. Prawidłowe rozstrzygnięcie organów i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.