II SA/Gl 550/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr[...] , Prezydent Miasta Z. (dalej: "organ I instancji") odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego D. Z. (dalej: "skarżący") w związku z opieką nad matką J. Z. niezdolną do samodzielnej egzystencji. W jej uzasadnieniu podano, iż matka jest mężatką a jej mąż – M. Z. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm., a obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej w skrócie: "ustawa") wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, który faktycznie sprawuje opiekę nad matką. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, domagając się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podniósł, iż jego ojciec nadużywa alkoholu i nie jest w stanie zaopiekować się swoją ciężko chorą małżonką. Oczywistym jest przy tym, iż z racji swojego nałogu, nie pozostaje osobą niepełnosprawną, ale jest osobą stale bezrobotną. Tym samym nie sposób uznać go za osobę uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Powołał się w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w którym Trybunał uznał art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z Konstytucją oraz przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Zaznaczył, iż jego ojciec nie partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania, a swoje zarobki pochodzące z prac dorywczych, wydatkuje na własne potrzeby, w tym głównie na alkohol. Jednocześnie korzysta z mieszkania, produktów spożywczych, prądu, gazu, czy internetu. Kilka lat temu ojciec na mocy orzeczenia Sądu Rejonowego w Z. został zobowiązany do podjęcia leczenia odwykowego w trybie stacjonarnym, którego to leczenia jednak nie podjął. Od tego czasu stale nadużywa alkoholu i wpada w ciągi alkoholowe. Podejmując zatrudnienie, czy pracę w krótkim okresie czasu ją traci z uwagi na nałóg alkoholowy. Nadużywając alkoholu, wywołuje konflikty, co negatywnie wpływa na stan psychiczny jego małżonki. Nie podjął jakiegokolwiek leczenia ani w trybie ambulatoryjnym ani stacjonarnym. Nie zapewnia małżonce należytej opieki, nie dba o wykonywanie zaleceń wynikających z wydanego na jej rzecz orzeczenia z roku[...] , w zakresie uczęszczania od poniedziałku do piątku do Środowiskowego Domu Samopomocy w związku ze zdiagnozowaną u niej schizofrenią, a wręcz zniechęca małżonkę do takich wyjść, nakazując jej zajęcie się domem. Niejednokrotnie ulega ona negatywnemu wpływowi męża i pozostaje w domu. Zachowanie takie negatywnie wpływa na stan psychiczny i fizyczny matki skarżącego. W miejscu zamieszkania skarżącego wspólnie z rodzicami, latem ubiegłego roku miała miejsce interwencja Policji z uwagi na zakłócanie spokoju przez ojca, a jesienią 2019 r. po raz kolejny został on skierowany do Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na wniosek pracownika socjalnego, który to wniosek poparty został obszernymi zeznaniami matki i skarżącego. Decyzją Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] ojciec został skierowany na badanie przez biegłego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przywołało treść art. 17 ustawy i wywiodło, iż wykładnia językowa tego przepisu nie pozwala na przyznanie świadczenia skarżącemu, bowiem mąż chorej matki nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast wolą ustawodawcy było wypełnienie dyspozycji art. 17 ustawy a nie uznaniowe przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze z dnia 16 marca 2020 r. skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz przeprowadzenia dowodów na okoliczność faktycznej opieki skarżącego nad chorą matką. W jej uzasadnieniu podniósł argumenty takie same, jak zaprezentowane w odwołaniu. Akcentował, iż jego ojciec jest czynnym alkoholikiem i nie podejmuje leczenia, ale wpada w ciągi alkoholowe, wszczyna awantury i naciska na pożyczanie pieniędzy w celu zakupu alkoholu, stąd też nie jest w stanie sprawować opieki nad chorą małżonką, legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawnośći. W odpowiedzi na skargę organ II instancji domagał się jej oddalenia, podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności bądź też celowości oraz nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w nich podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Krąg uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2086, dalej: "k.r.i.o."). Dalszym krewnym pomoc przysługuje tylko wówczas, gdy niepełnosprawny nie ma innej osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub gdy nie może ona sprawować nad nim opieki. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/2012; 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12; 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2623/2012, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA - dalej: "CBOS"). W rozpatrywanej sprawie wystąpienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, uniemożliwiało przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast stosownie do treści art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone między innymi w art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane (por. art. 17 ust. 1 i 1a ustawy). Jako przykład można podać wniosek o świadczenie pielęgnacyjne składany przez syna na matkę, w sytuacji gdy zarówno matka, jak i ojciec legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (tak: Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, autor Anna Kawecka, pod red. Katarzyny Małysy-Sulińskiej, publ. Lex 2015). Jednakże pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z unormowania art. 23 k.r.o. wynika, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 k.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Przepis art. 130 k.r.o. wskazuje natomiast, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Podnoszona w skardze okoliczność rzeczywistej stale sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką, nie znosi obowiązków ,określonych w art. 23 k.r.o., ciążących na jej małżonku. Należy tu zauważyć, że o ile z niekwestionowanego stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji wynika, że skarżący sprawuje opiekę nad matką osobiście to, z ustaleń tych nie wynika niemożliwość wykonywania tej opieki przez jej męża, skoro nie jest osobą niepełnosprawną i to w stopniu znacznym. Sama okoliczność uzależnienia od alkoholu, nie czyni go taką osobą. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm tego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. W związku z powyższym organy administracji przyjęły, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, co również wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę sprawowania osobistej opieki lub też może mieć wymiar finansowy, czyli sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Prezentowany pogląd, dotyczący przedstawionej powyżej wykładni art. 17 ust. 1, ust. 1a, i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12 (CBOS), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Jednakże nie podziela odmiennego stanowiska prezentowanego w przywołanych poniżej wyrokach NSA z dnia: 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14 i 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1622/15; oraz wyrokach WSA: w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 522/19; w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 642/12 i 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 987/12; w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 242/12 i z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 583/19; we Wrocławiu z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 848/11; w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1391/12 (CBOS). Dodatkowo stwierdzić należy, że przyjęta przez organy administracji wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. W niniejszym przypadku nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia pomocowego nie oznacza, że Państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Sam brak realnego niewypełniania obowiązków małżeńskich pomiędzy mężem i żoną nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy. Nadmienić przyjdzie, że w tej szczególnie trudnej sytuacji skarżący ma prawo wnioskować nie tylko o leczenie członka rodziny, ale również o jego ubezwłasnowolnienie. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.