II SA/Bd 950/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego samowolnie wybudowanego budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2020r. nr [...], 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz R. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z [...] lutego 2020r. [...] (dalej "PINB") umarzającą postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości w miejscowości Ł. [...], gmina S. – działka nr ew. [...] Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2019r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania na wniosek R. D. (z [...] i [...] września 2019r.) w sprawie wybudowania budynku gospodarczego na działce ew. nr [...] w miejscowości Ł., gm. S. zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane – tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę i celem przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o ustawę z 24 października 1974r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 1974r., nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.b. z 1974r."). Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. (wymienioną na wstępie) PINB , działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.1186 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.b.") orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnego wybudowania tego budynku. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż przeprowadził w dniu [...] listopada 2019 r. kontrolę zabudowań na ww. nieruchomości. Na podstawie przeprowadzonych oględzin ustalono, że działka nr [...] w miejscowości Ł. [...], gm. S. zabudowana jest dwoma budynkami, użytkowanymi jako budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. Organ wskazał, że podczas czynności kontrolnych właściciel nieruchomości okazał kserokopie pozwoleń na budowę wydanych na rzecz K. S. – poprzedniego właściciela nieruchomości, nabytej w 2018r. przez Ł. G.. Pozwolenia te wydane zostały [...] marca 1972r. przez Prezydium Powiatowej Rady N. w W. i dotyczyły budowy zarówno budynku mieszkalnego (decyzja nr [...]), jak i budynku gospodarczego (decyzja nr [...]). Organ I instancji wyjaśnił, że dokumentacji budowlanej stanowiącej załączniki do przywołanych wyżej pozwoleń na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego nie posiada poprzedni, ani obecny właściciel, ani organ który wydał pozwolenie na budowę ww. obiektów (organ poszukiwał dokumentów w Urzędzie Gminy S. oraz W., Archiwum Państwowym). PINB pozyskał jedynie: - wypis z księgi ewidencyjnej ruchu budowlanego Urzędu Gminy w S. w zakresie gospodarki prywatnej wiatach 1972-1975 zawierający dwa zapisy odnośnie wskazanych budynków: wpis dotyczący budynku gospodarczego z datą rozpoczęcia budowy 07/1972r. oraz wpis dotyczący budynku mieszkalnego z datą rozpoczęcia budowy 07/1972r. i zakończenia jej (miesiąc sierpień bez podania roku), - szkice polowe z pomiarów wykonywanych na działkach o nr ewid.[...] i [...] zawarte w operatach pomiarowych, z których wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy na szkicu polowym nr [...] 4 maja1986 r. posiada oznaczenie "g" czyli oznaczenie budynku gospodarczego i odpowiada wymiarom zewnętrznym w rzucie, ustalonym w dniu kontroli. PINB, po przeprowadzeniu postępowania w powyższym zakresie, doszedł do przekonania, że w sprawie bezsprzecznym jest fakt legitymowania się przez właściciela przedmiotowego budynku gospodarczego decyzją o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego (decyzja nr [...] z [...] marca 1972r.). Organ I instancji ustalił nadto, że Ł. G. nie dokonywał po zakupie nieruchomości zmiany sposobu użytkowania tego budynku, gdyż zakupił ten budynek jako gospodarczy. Wstawienie zaś pieca C.O. oraz wybudowanie w nim komin systemowego jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego (sygnatura akt sprawy PINB [...]). Przeprowadzone postępowanie w ocenie organu I instancji dowiodło bezsprzecznie, że budynek gospodarczy nie został wybudowany w warunkach samowoli – co dało podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego. Rozpoznając odwołanie wniesione przez R. D. (dalej zwanego "Skarżącym") WINB decyzją z [...] sierpnia 2020r. uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - działając na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, organ odwoławczy przeprowadził postępowanie uzupełniające o następujące dowody: - kopii aktu notarialnego z [...] czerwca 2018 r. umowy sprzedaży nieruchomości obejmującej działkę nr [...] przez Ł. G., - wypis z rejestru gruntów oraz z kartoteki budynków udostępnionych przez Starostę Nakielskiego, w oparciu o który WINB ustalił, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o powierzchni zabudowy 56 m˛ i budynkiem określonym jako - pozostałe budynki niemieszkalne, o powierzchni zabudowy 35 m. WINB ustalił nadto, że najstarszym posiadanym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego jest plan uchwalony uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., który dla obszaru obejmującego (m.in.) działkę nr [...] w przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. WINB ustalił, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał przed [...] stycznia 1995 r., tj. przed wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca1994 r. - Prawo budowlane - co potwierdza szkic geodezyjny z 1987 r. oraz wpisy znajdujące się w księdze ewidencyjnej ruchu budowlanego. Wyjaśnił nadto, że obiekt ten wymagał zarówno w okresie jego budowy jak i aktualnie pozwolenia na budowę, co wynika z uprzednich oraz obecnych przepisów prawa, tj.: z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46), z art. 28 ust. 1 p.b. z 1974r. oraz z art. 28 ust. 1 w zw. z art.29 ust. 1 pkt 2 p.b. WINB uznał, że organ I instancji nie przeprowadził wystraczającego postępowania celem uwiarygodnienia złożonych do akt sprawy kserokopii pozwoleń na budowę i nie wyjaśnił skąd i kiedy obecny właściciel nieruchomości otrzymał ww. decyzje. Ponadto zdaniem WINB ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przed 1 stycznia 1994r. na działce nr [...] powstały dwa budynki gospodarcze, a w sprawie nie poczyniono ustaleń dotyczących drugiego budynku pierwotnie pobudowanego jako gospodarczy, w odniesieniu do którego dopiero w 2005r. zmieniono sposób użytkowania na mieszkalny. WINB przyjął także, że w przypadku stwierdzenia, że przedmiotowy budynek gospodarczy zrealizowany został na podstawie wydanego pozwolenia na budowę z 1972 r., lecz z odstępstwami od tego pozwolenia (m.in. zmiana powierzchni zabudowy i kubatury), to organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie tzw. naprawcze w trybie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.. W przypadku zaś uznania, że sporny obiekt gospodarczy powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę - to sprawę należałoby rozstrzygać w oparciu o przepisy p.b. z 1974r. W konsekwencji WINB uznał, że bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyżej wskazanym zakresie przedwczesne jest przyjmowanie bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania administracyjnego - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 881/20 wyrokiem z 28 października 2020r. uchylił powyższą decyzję kasacyjną WINB. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił powodów dla których konieczne w sprawie byłoby uwiarygodnienie dokumentu w postaci kserokopii pozwolenia na budowę w sytuacji, w której WINB nie wskazał na jakiekolwiek wątpliwości co do faktu wydania pozwolenia na budowę. Sąd zwrócił też uwagę, że w sprawie nie zachodzi konieczność czynienia ustaleń odnośnie drugiego z budynków posadowionych na działce nr [...] w sytuacji, kiedy odnośnie tego budynku (użytkowanego jako mieszkalny) toczy się odrębne postępowanie organów nadzoru budowlanego. Zdaniem tut. WSA nie wskazano też okoliczności faktycznych, zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. W konsekwencji w sprawie II SA/Bd 881/20 uznano, że błędnie zastosowano art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę WINB [...] marca 2021r. przesłuchał w charakterze świadka I. N. (córkę K. i U. S.), która zeznała, że jej rodzice wybudowali dwa budynki na działce [...] na początku lat 70-tych (XX wieku), budowa obu budynków realizowana była w tym samym czasie, a budynek posadowiony na granicy z działką nr [...] użytkowany był od początku jako gospodarczy. WINB ponownie rozpoznając odwołanie wniesione od decyzji PINB z [...] lutego 2020r. wydał zaskarżone decyzje opisaną na wstępie. W jej uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie - powołując się na przepis art. 153 p.p.s.a. – wskazał na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku tut. WSA z 28 października 2020r. Zdaniem WINB tut. WSA w sprawie II SA/Bd 881/20 przesądził o mocy dowodowej kserokopii pozwoleń na budowę przedstawionych przez aktualnego właściciela działki nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że wiarygodność tych dokumentów potwierdzają tez inne dowody zgromadzone w sprawie – a mianowicie wypis z księgi ewidencyjnej ruchu budowlanego w gospodarce prywatnej oraz mapy geodezyjne z 1986r. WINB ustalił, ze przedmiotowy budynek gospodarczy nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. WINB odniósł się w dalszej części uzasadnienia do wniosków dowodowych zgłoszonych przez Skarżącego, uznając m.in. że dowód z aktu notarialnego zakupu przedmiotowej nieruchomości w 2018r., czy też z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości nie zmieniają stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się zaś do kwestionowania przez Skarżącego legalności posadowienia budynku gospodarczego w granicy działki (z działką ew. nr [...]) WINB zacytował brzmienie § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (wydanego w oparciu o przepisy p.b. z 1974r.) oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wydane w oparciu o ustawę – p.b.) i wyjaśnił, że zarówno w czasie realizacji budynku gospodarczego (w 1972r.), jak i obecnie możliwe jest usytuowanie budynku gospodarczego przy granicy działki inwestora. Za prawidłowe w konsekwencji WINB uznał umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W skardze skierowanej do tut. WSA R. D. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego, - pominięcie okoliczności, że w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości brak jest wzmianek dotyczących posadowionych na niej budynków, - naruszenie art. 51, względnie art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. poprzez ich nie zastosowanie, - błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że doszło w sprawie do wybudowania budynku objętego postępowaniem zgodnie z przepisami obowiązującym w okresie jego budowy mimo, że budynek znajduje się w granicy działek [...], a Skarżący nigdy nie wyraził zgody na taką jego lokalizację, - przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i poprzez błędne uznanie, ze kserokopie dokumentów w postaci pozwolenia na budowę stanowią dokument urzędowy, pozwalający wykluczyć istnienie samowoli budowlanej, - dokonanie błędnej wykładni art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione uznanie organu, że brak kwestionowania przez WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 881/20 wiarygodności kserokopii dokumentów stanowi ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, - brak ustalenia, czy K. S. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – co było wymagane przy ubieganiu się o wydanie pozwolenia na budowę. Formułując powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie WINB do wydania decyzji uznającej budynek gospodarczy objęty postępowaniem jako samowoli budowlanej. Skarżący domagał się także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z dokumentów dołączanych do skargi. WINB wniósł o oddalenie skargi – podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Ł. G. nie zajął stanowiska wobec wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z 27 lipca 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W następnej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga okazała się zasadna chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne. Zaskarżony akt został jednak wydany z naruszeniem prawa procesowego. Przechodząc do merytorycznej analizy niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że organy nadzorcze nie sprostały obowiązkowi należytego wyjaśnienia jej istoty (na podstawie dostępnego materiału dowodowego) i w konsekwencji nie wyjaśniły w pełni zajętego stanowiska w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organów nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego sprawdzenia legalności budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...], gmina S. (na granicy z działką nr ew. [...]). Organy obu instancji uznały, że w sprawie nie zachodzi konieczność interwencji organów nadzoru budowlanego w formie decyzji administracyjnej, przez co postępowanie w sprawie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do takiego rozstrzygnięcia i do szczegółowej argumentacji organów, Sąd uznał ją za niemającą wystarczającego oparcia w ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie i przez to przedwczesną. Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ślad za orzecznictwem sądowym zauważyć należy, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku istnienia przesłanki podmiotowej lub przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/WA 774/07 – dostępny w bazie Legalis nr 99120). Jeśli chodzi o przesłankę przedmiotową do merytorycznego rozstrzygnięcia, to jej brak zachodzi w szczególności wówczas, gdy brakuje przedmiotu postępowania administracyjnego lub sprawa ma cywilny charakter. Natomiast brak jest przesłanki podmiotowej, gdy brak jest strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Poza bezprzedmiotowością podmiotową i przedmiotową w orzecznictwie wyróżnia się bezprzedmiotowość funkcjonalną, czyli brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (tak, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2042/06 – dostępny w bazie Legalis nr 271165). W literaturze wskazuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 135; podobnie B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 489). W takim wypadku organ ma obowiązek umorzenia postępowania. W ocenie Sądu żadna z wyżej przedstawionych sytuacji uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości nie została w sposób wyczerpujący wykazana przez organy nadzoru budowlanego. Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie wszczęto postępowania administracyjne na wniosek Skarżącego w przedmiocie wybudowania budynku gospodarczego niezgodnie z przepisami prawa. Przyjąć należy, że przedmiotem postępowania była zatem kwestia ustalenia, czy budynek objęty kontrolą organów nadzoru budowlanego powstał w warunkach samowoli budowlanej. Pojęcie samowoli budowlanej nie zostało ustawowo zdefiniowane, używane jest powszechnie zarówno w doktrynie, jak i judykaturze. Przyjmuje się, że z samowolą budowlaną mamy do czynienia wówczas, gdy roboty budowlane są lub zostały przeprowadzone bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo bez uprzedniego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Samowola budowlana, nie musi dotyczyć całego obiektu budowlanego, a może dotyczyć tylko jego części. Każdy przypadek samowoli budowlanej podlega mniej lub bardziej rygorystycznym przepisom prawa mającym zasadniczo doprowadzić do jej sanowania (legalizacji). Zastosowanie jednego z trzech trybów postępowania (art. 48 bądź art. 49f albo art. 50–51 p.b.) zależy od charakteru (rodzaju) samowoli budowlanej oraz okresu, który upłynął od czasu zakończenia budowy. Samowolą budowlaną (do której nie ma zastosowania art. 48 p.b.), zgodnie z przepisami p.b., są również takie przypadki nielegalnego wykonywania robót budowlanych, w których inwestor samowolnie odstąpi w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym bądź w odpowiednich przepisach prawa (art. 50 ust 1 pkt 4 p.b.). Budowa obiektu z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, a bez uzyskania decyzji o zmianie tego pozwolenia, jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 30.12.2010 r., II SA/Sz 648/10 – dostępny w bazie LEX nr 754876). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej zachodzi zatem w sytuacji ustalenia, że roboty budowlane wykonane zostały w oparciu o pozwolenie na budowę i bez istotnych odstępstw od warunków określonych w tym pozwoleniu. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego, z naruszeniem art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. ustaliły bezprzedmiotowość postępowania w rozpoznawanej sprawie – zarówno w odniesieniu rozumienia jej jako wykonania robót budowlanych bez stosownego pozwolenia na budowę, jak i zrealizowania budowy z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Z ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że sporny budynek gospodarczy powstał w latach 70-tych XX wieku. Powyższe wynika zarówno z zeznań świadka (k. 103 akt adm. - segregator), jak i szkiców polowych z 1986r. (k. 33.1 akt adm. – segregator). Organy obu instancji prawidłowo zatem ustaliły, że budowa przedmiotowego budynku zakończona została przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy – p.b. W tym miejscu należy odnieść się do zarzutów skargi i wyjaśnić, że kwestionowanie tej okoliczności przez Skarżącego nie zostało poparte żadnym dowodem mającym znaczenie dla dokonania ustaleń w powyższym zakresie. Z pewnością powoływanie się na brak stosownych wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działkę ew. nr [...] musi zostać uznane za nietrafne albowiem zgodnie z przepisami Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. z 2016r., poz. 312) wpisowi do księgi podlegają jedynie budynki stanowiące odrębną od gruntu nieruchomość, budynki, z których wyodrębniono lokale stanowiące odrębną własność, budynki, w których znajdują się lokale, do których przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, budynków, do których przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Zatem budynki, które znajdują się na danej działce ewidencyjnej będącej własnością i w których nie wyodrębniono lokali (jak ma to miejsce w stosunku do budynku objętego postepowaniem w niniejszej sprawie) stanowi część składową nieruchomości gruntowej i nie podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej. Podobne rozwiązania przewidywało także poprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 21 listopada 2013r. Prawidłowości ustaleń co do daty wybudowania przedmiotowego budynku nie podważa też dokument złożony do akt sprawy w postaci odpisu mapy działki nr [...] w skali 1:500 (k. 2.2 akt adm. – segregator) Prawda jest, że na mapie tej wykorzystanej do procesu inwestycyjnego toczącego się w 1972r. nie zaznaczono jakichkolwiek zabudowań na działce sąsiedniej – tj. na działce nr ew. [...]. Zdaniem Sądu może to świadczyć co najwyżej o tym, że mapa ta, jak również inne mapy wykorzystane do innych procesów inwestycyjnych mogły nie odzwierciedlać rzeczywistego zagospodarowania terenu. Reasumując tę wstępną część rozważań – Sąd przyjął, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena daty zakończenia budowy przedmiotowego budynku dokonana została przez organy obu instancji w dowolny sposób. W tym zakresie nie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. Inaczej natomiast należy dokonać oceny prawidłowości oparcia ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie przez organy obu instancji na kserokopii decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] marca 1972r. (k. 6.1 i 6.2 akt adm. – segregator) bez wyczerpującego odniesienia się do zastrzeżeń zgłaszanych w toku postępowania przez Skarżącego. Z uwagi na przyjętą datę zakończenia budowy budynku gospodarczego organy trafnie uznały, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (p.b. z 1974r.) – a to z uwagi na brzmienie art. 103 ust. 2 p.b. (ustawy z 7 lipca 1994r.), który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę Prawo budowlane z 1974 r. W czasie realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego, stosownie do art. 28 ust. 1 p.b. z 1974r., inwestor planujący budowę tego rodzaju budynku winien przed rozpoczęciem robót uzyskać pozwolenie na budowę. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48) nie przewidywało bowiem możliwości zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla budynku gospodarczego (§ 44). Organy obu instancji przyjęły, że inwestor (K. S.) uzyskał stosowne pozwolenie na budowę. Organ I instancji wskazał przy tym na decyzję z [...] marca 1972r. nr [...]. Organ odwoławczy zaakceptował powyższe ustalenie. Należy zauważyć, że w sprawie organom obu instancji nie udało się pozyskać oryginału tej decyzji, ani innego dokumentu korzystającego z mocy dowodowej dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym moc dowodową posiadają nie tylko oryginalne dokumenty, ale również ich uwierzytelnione odpisy. Nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego (jak ma to miejsce w niniejszym sprawie) nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Oczywiście Sąd zauważa, że niewłaściwym byłoby wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega jednak na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego (vide: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2014 r., II GSK 1961/13 – dostępny w bazie LEX nr 1637119; wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r., II GSK 1016/11, LEX nr 1244439; wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., II OSK 2007/10, LEX nr 1152123; wyrok NSA z dnia 21 września 1999 r., III SA 7375/98, LEX nr 40052). Zaprzeczenie zaś zgodności ze stanem rzeczywistym dokumentu zawsze wymaga przeprowadzenia dowodu. Samo przypuszczenie, że dokument jest niezgodny z prawdą, nie może być traktowane jako zaprzeczenie prawdziwości dokumentu i nie może podważać jego mocy dowodowej. Działania podjęte przez organ I instancji zmierzające do potwierdzenia autentyczności złożonej do akt kserokopii pozwolenia na budowę budynku gospodarczego nie przyniosły rezultatu w postaci potwierdzenia faktu wydania takiego pozwolenia (informacja z Archiwum Państwowego w B. oraz notatka służbowa - k. 54 i 56 akt adm. – segregator). Wobec trudności w zakresie poszukiwania dowodów mogących być podstawą ustaleń co do realizacji budynku w oparciu o wymagane pozwolenie na budowę organy nie wyjaśniły jednak, czy istnieje możliwość potwierdzenia wydania stosowniej decyzji w oparciu także pomoce ewidencyjne inne niż inwentarz książkowy Archiwum Państwowego, który został wyrywkowo (jak to wynika z notatki służbowej) przejrzany przez pracowników PINB. Brak dokumentacji urzędowej potwierdzającej wydanie pozwolenia na budowę nie może oczywiście prowadzić do wniosku o samowoli budowlanej. Jak już bowiem zwrócił uwagę tut. WSA w wyroku z 28 października 2020r. (II SA/Bd 881/20) nie można domniemywać samowoli budowlanej. Jednakże w sprawie występują niejasności, których organy obu instancji nie wyjaśniły. Organ I instancji, jak wskazano powyżej w sposób stanowczy ustalił, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został w oparciu o decyzję z [...] marca 1972r. nr [...]. Zdaniem WINB natomiast okoliczność tę potwierdzają wpisy w księdze ewidencyjnej ruchu budowlanego w gospodarce prywatnej na lata 1972-1975 (k. 20.1 i 20.2 akt adm. – segregator). Tymczasem z księgi tej wynika, że K. S. w 1972r. realizował budowę tylko jednego budynku o powierzchni zabudowy wynoszącej 35 m2 w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...]. Z kserokopii decyzji datowanej na [...] marca 1972r. [...] wynika zaś, że dotyczyła ona pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Z zeznań świadka wynika nadto, że w tym samym czasie zrealizowano budowę dwóch budynków na działce ew. nr [...] – czego nie odzwierciedla ww. ewidencja ruchu budowlanego. Nie można oczywiście wykluczyć, że doszło do pomyłki pisarskiej w księdze ewidencyjnej, albo wpisy w niej dokonane nie są pełne - ale istnieje wątpliwość, czy rzeczywiście decyzja, na którą powołują się organy – tj. decyzja nr [...] objęła budynek zrealizowany na granicy z działką nr ew. [...] i czy obie decyzje złożone do akt w kserokopiach zostały rzeczywiście zrealizowane i w ich oparciu zabudowano działkę nr ew. [...] dwoma budynkami. Wskazując m.in. na te wątpliwości Skarżący w toku całego postępowania formułował swoje zastrzeżenia. Jednakże organ I instancji nie wyjaśnił tych niespójności, a organ odwoławczy nie odniósł się zastrzeżeń i zarzutów Skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przypomnieć więc w tym miejscu należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę. Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia. Z treści art. 11 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy, zignoruje oraz pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony lub też odniesienie się do nich na tyle ogólnikowo i niekonkretnie, że nie ma możliwości zweryfikowania zgodności z prawem działania organu. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się w sposób jednoznaczny do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej. Rację ma zatem Skarżący, że WINB akceptując ustalenia faktyczne organu I instancji w sposób nieuprawniony ograniczył się w zasadzie do powołania się na art. 153 p.p.s.a. i związanie oceną prawną zaprezentowaną w wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 881/20. Analizując pisemne motywy rozstrzygnięcia wydanego ww. sprawie nie sposób bowiem przyjąć, że tut. WSA wypowiedział się w sposób wiążący co do mocy dowodowej kserokopii decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych [...] marca 1972r. Po drugie przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie była decyzja kasacyjna WINB, w której organ ten nie dokonywał ocen merytorycznych przesądzających o treści rozstrzygnięcia, jakie w sprawie powinno zapaść. Tym samym Sąd nie dokonywał wiążących ocen prawnych, a jedynie wskazał na niedostateczność argumentacji organu odwoławczego i brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący podstaw faktycznych dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując tę część rozważań – Sąd stwierdza, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie dawał podstaw do formułowania stanowczego wniosku o legalności budowy objętej przedmiotem postępowania – w rozumieniu zrealizowania budowy w oparciu o pozwolenie na budowę zawarte w decyzji z [...] marca 1972r. nr [...] – bez wyjaśnienia zaistniałych i opisanych powyżej niejasności co do faktu wydania pozwolenia na budowę, jak i zrealizowania budowy budynku gospodarczego w oparciu o wydane pozwolenie na budowę (tj. w oparciu o ww. decyzje z [...] marca 1972r.) – co z kolei miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób niedostateczny rozważyły też kwestię istotnego odstępstwa przy realizacji budynku gospodarczego w odniesieniu do warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Przyjmując, że w sprawie zrealizowano sporny budynek w oparciu o pozwolenie na budowę powinny z uwagi na przedmiot postępowania określony w zawiadomieniu o jego wszczęciu odnieść się również do stwierdzonych (w trakcie kontroli) rozbieżności co do parametrów budynku gospodarczego zrealizowanego (powierzchnia zabudowy 36,75 m 2 – k. 18.18.1 akt adm. – segregator) i parametrów budynku określonych w decyzji nr [...] (35,05 m 2). Ustalenie tej rozbieżności powinno było dać asumpt do poczynienia rozważań, czy rozbieżności te mogą być kwalifikowane jako istotne względem udzielonego pozwolenia na budowę, a tym samym czy w realiach rozpoznawanej sprawy istnieją podstawy do ustalenia samowoli budowlanej. Należy odnotować, że organ I instancji uznał, że brak możliwości pozyskania projektu budowlanego zwalnia ten organ z obowiązku badania legalności budynku ww. zakresie. Stanowisko to nie jest zasadne, zważywszy, że podstawowe parametry budynku gospodarczego objętego pozwoleniem na budowę (decyzja nr [...]) zostały w nim określone, a nadto pozwolenie to dotyczy typowego projektu budowlanego – tj. [...] (co powinno skłonić organ do podjęcia działań celem ustalenia parametrów zabudowy dla typowego projektu chociażby w oparciu o informacje zawarte w katalogu opracowanym przez Ministerstwo Budownictwa i Materiałów Budowlanych – k. 215 akt adm. – segregator). Organ odwoławczy zupełnie w swych rozważanych pominął kwestię ewentualnego istnienia odstępstw od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę. Okoliczności te pozwalają zarzucić organom obu instancji przeprowadzenie postępowania z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b., w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowiło odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury. Za istotne odstąpienie uznawało się także odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a (art. 36 ust. 5 pkt 2) czy zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 36 ust. 5 pkt 4). W dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę jest np. istotna zmiana kubatury budynku (vide: wyrok NSA z 18 maja 2020r. II OSK 2716/19 – dostępny na stronie internetowej: www.orzczenia.nsa.gov.pl). Obecnie, po zmianie dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (art. 36a ust. 5 pkt 1 u.P.b. w aktualnym brzmieniu). W katalogu z art. 36a ust. 5 p.b. wymienia się także odstępstwa w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących m.in. powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5% czy wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, a także zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 pkt 1 lit. a wspomnianej ustawy z 13 lutego 2020 r. do spraw, o których mowa w art. 25-27 (m.in. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy) stosuje się przepis art. 36a ust. 5 p.b. w brzmieniu nadanym tą ustawą. Co istotne w powyższym kontekście, jak przyjął m.in. NSA w wyroku z 18 listopada 2016 r., sygn. II OSK 362/15 (dostępnym na stronie jw.), nie ma podstaw do przyjęcia, że art. 103 ust. 2 p..b. odnosi się do sytuacji, gdy inwestor zrealizował budynek z istotnymi odstępstwami od posiadanego pozwolenia na budowę. W wyroku tym Sąd argumentował, że z treści art. 103 ust. 1 p.b. jednoznacznie wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stosuje się przepisy tej ustawy. Wyjątek od tej reguły zawarty został w art. 103 ust. 2 ww. ustawy i dotyczy stosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku przepisu tego nie stosuje się do obiektów, które wybudowane zostały przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., albo w odniesieniu do obiektów, co do których przed dniem wejścia w życie tej ustawy wszczęto postępowanie administracyjne. Art. 48 p.b. dotyczy sytuacji tzw. samowoli budowlanej, to jest realizacji obiektów budowlanych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W konsekwencji tryb naprawczy (art. 50-51 p.b..) uregulowany w ustawie Prawo budowlane z 1994 r., ma również zastosowanie do inwestycji wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. (lub wcześniejszych), jeśli od warunków tego pozwolenia odstąpiono (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 20 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Bk 140/17; por. też wyroki NSA z 16 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1433/15, WSA w Warszawie z 29 maja 2019 r., sygn. VII SA/Wa 2878/18, z 12 grudnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 373/17, z 13 lutego 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1638/18, WSA w Gdańsku z 17 listopada 2018 r., sygn. II SA/Gd 632/19 – dostępne na stronie internetowej jw.). Zakończenie budowy, w której nastąpiło istotne odstąpienie od warunków projektu lub pozwolenia, w żadnym razie nie stanowi powodu do odstąpienia od wdrożenia tzw. procedury naprawczej w oparciu o ww. przepisy p.b. – co słusznie zarzucił Skarżący w skardze skierowanej do Sądu. Niezasadnie Skarżący powoływał się jednak na brak ustalenia, czy K. S. dysponował prawem do nieruchomości w chwili realizacji przedmiotowej budowy. Wyjaśnić należy bowiem, że kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny czy budowa przedmiotowego budynku gospodarczego miała miejsce w warunkach samowoli. Także w postępowaniu legalizacyjnym obiektu budowlanego, wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. (o ile zachodziłyby warunki do jego wdrożenia po uprzednim nie budzącym wątpliwości ustaleniu, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej rozumianej jako realizację budowy bez pozwolenia na budowę) organ nadzoru budowlanego nie miałyby obowiązku badać tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Żaden bowiem z przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie obliguje organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie celem usunięcia skutków samowoli budowlanej do badania, czy inwestor posiadał w czasie budowy lub w czasie prowadzenia postępowania tytuł prawny do nieruchomości, na której wzniesiono obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W obecnie obowiązującym art. 48 i 49b p.b. ustawodawca wyraźnie wskazał, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne ma prawo żądać od inwestora przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i od tego uzależniać swoje rozstrzygnięcie. Nie ma jednak podobnych postanowień w Prawie budowlanym z 1974 r. i nie można tu stosować obecnie obowiązujących przepisów przez analogię. Mimo niezasadności części zarzutów skargi - w świetle powyższych wcześniejszych rozważań zasadne jest stwierdzenie, że zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko, iż spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego jest przedwczesne, ponieważ zostało podjęte bez dostatecznego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie dokonano bowiem wystarczających ustaleń i oceny, czy sporny budynek został zrealizowany w oparciu o decyzję decyzja nr [...], nie poczyniono ustaleń co do zrealizowania spornego budynku z istotnymi odstępstwami od dokumentacji projektowej. Powyższe stanowi o niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co jest niezgodne z wymogami procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a także o podjęciu decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto stwierdzić trzeba, że WINB nie odniósł się do całości zarzutów odwołania. Natomiast organ ten jako organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, co wiąże się z obowiązkiem m.in. rozpatrzenia wszystkich zarzutów i żądań stron oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Opisane wyżej wadliwości postępowania i konieczność przeprowadzenia ustaleń odnośnie do kluczowych elementów stanu faktycznego oraz dokonania jego oceny w kontekście zastosowanej normy prawnej, stanowią przesłankę do uchylenia wydanej w sprawie decyzji organów obu instancji. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.