II OSK 1709/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1574/21 w sprawie ze skargi B. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2021 r. znak: DOA.7110.54.2021.MWG w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek K. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1574/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2021 r., znak: DOA.7110.54.2021.MFG w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 16 stycznia 2007 r., nr 24/2007 Starosta Łaski (dalej: "Starosta") zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. W. (dalej: "inwestor") pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia 17 września 2020 г., B. N. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Wojewody Łódzkiego (dalej: "Wojewoda") o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 16 stycznia 2007 r. ze względu na niezgodność projektu z przepisami budowlanymi obowiązującymi od 2004 r. Decyzją z dnia 2 lutego 2021 r., nr 35/2021 Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 16 stycznia 2007 r. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" bądź "organ odwoławczy") decyzją z dnia 24 maja 2021 r., znak: DOA.7110.54.2021.MWG, na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie GINB nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. Po pierwsze, nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.; dalej: "p.b."), ponieważ inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę wymagane dokumenty, w tym opatrzone własnoręcznym podpisem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (prawo własności do działki nr [...] wynika z "aktu notarialnego [...]"), a także uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 23 maja 2006 r. o warunkach zabudowy. Po drugie, naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. nie ma charakteru rażącego. Oceniając ten zarzut GINB wskazał, że choć decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje większy obszar niż wskazany w decyzji o warunkach zabudowy, to nadbudowanie niewielkiego, znajdującego się na działce nr [...] fragmentu budynku, w sposób nawiązujący do nadbudowy przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy dla części budynku usytuowanej na działce nr [...], nie wpływa istotnie na formę architektoniczną budynku posadowionego na działkach nr [...] i [...] i tym samym nie zakłóca ładu przestrzennego. Po trzecie, nie doszło do rażącego naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 25, poz. 133) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., gdyż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji do weryfikacji przebiegu granic na mapie, na której został sporządzony projekt budowlany. Po czwarte, nie naruszono w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na brak oznaczenia w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia 16 stycznia 2007 r. ściany oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W kontekście powyższego zarzutu GINB uwzględnił definicje legalne "budynku" (art. 3 pkt 2 p.b.) oraz "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" (art. 3 pkt 2a p.b.). Wskazał, że projekt budowlany nie obejmował przebudowy istniejących ścian zewnętrznych budynku, lecz wykonanie w poziomie poddasza ściany dzielącej je na dwie części, które nie stanowią konstrukcyjnie samodzielnych całości. Oznacza to, że w wykonaniu robót budowlanych przewidzianych w projekcie nie powstały dwa budynki w miejsce jednego budynku. Po piąte, § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie znajduje zastosowania do przedmiotowej inwestycji ze względu na sąsiedztwo działki inwestycyjnej z działką skarżącej. GINB wyjaśnił, że żaden z otworów okiennych w nadbudowanej i przebudowanej części budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] nie jest zwrócony w kierunku działki będącej własnością skarżącej. Po szóste, nie został naruszony § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż słupy żelbetonowe podtrzymujące konstrukcję balkonu znajdują się w odległości ok. 6 m od granicy z działką nr [...]. Ponadto, GINB stwierdził brak podstaw prawnych do zakwestionowania decyzji Starosty z dnia 16 stycznia 2007 r. z uwagi na wydanie przez ten organ w dniu 20 stycznia 2016 r. decyzji nr GK.6620.29.2015 dotyczącej przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi działkami nr [...] ([...]) i [...] ([...]), położonymi w obrębie [...], gmina [...], według stanu na 11 sierpnia 1994 r., ustalonej w operacie podziału numer [...], przyjętego do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 19 listopada 1993 r. Analizując tę kwestię GINB wskazał, że decyzja Starosty z dnia 20 stycznia 2016 r. została wydana później, tj. po zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż w dacie wydania decyzji Starosty z dnia 16 stycznia 2007 r. granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] przebiegała odmiennie niż zostało to przedstawione na mapie do celów projektowych, na której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 bądź pkt 5 k.p.a. Podkreślił przy tym, że przesłanka wznowienia postępowania nie może stanowić zarazem przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Niezależnie od tego organ zwrócił uwagę, że zatwierdzony projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, które złożyły oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 16 stycznia 2007 r., ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd wyjaśnił zasady postępowania nadzwyczajnego i podzielił ocenę prawną GINB co do tego, że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. nie miało charakteru rażącego w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które należy rozpatrywać w kontekście naruszenia ładu przestrzennego na danym terenie. Dodał, iż ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy granic terenu inwestycji nie jest związane z prawem do tego terenu, bowiem z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danej nieruchomości może wystąpić każdy, a więc nawet osoba, której żadne prawa do nieruchomości nie przysługują. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia prawa własności skarżącej, bowiem inwestor złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., a ponadto ustalając granice terenu inwestycji projektant, a następnie organ architektoniczno-budowlany oparli się na treści mapy sytuacyjno-wysokościowej, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu. Jako niezasadne Sąd pierwszej instancji ocenił zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. z 1995 r. nr 25 poz. 133), jednocześnie przychylając się do stanowiska GINB, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji do zakwestionowania przebiegu granic działek nr [...] i [...] na mapie, na której został sporządzony projekt zagospodarowania działki lub terenu. Dostrzegł przy tym, iż do 2014 r. skarżąca nie kwestionowała zarówno przebiegu tej granicy, jak również wydanej na rzecz inwestora decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku w granicach określonych w projekcie budowlanym. Sąd zgodził się z argumentacją GINB, że właściwym trybem weryfikacji przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] jest postępowanie wznowieniowe (art. 145 § 1 pkt 1 bądź pkt 5 k.p.a.), a nie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Co do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podkreślił, że przedmiotem kontroli w tym postępowaniu nie mogą być zarzuty dotyczące dokonania przez organ błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, lecz jedynie zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W związku z zarzutem naruszenia art. 3 pkt 2a p.b. w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko GINB, że pomimo wykonania ścian rozdzielających poddasze w celu wydzielenia pomieszczeń mieszkalnych, budynek nadal stanowi konstrukcyjnie jedną całość, a nie dwa budynki w zabudowie bliźniaczej. Jest to wspólna ściana wewnętrzna w przebiegu ściany w poziomie parteru, wspólny jest też dach budynku. Z tego względu, w ocenie Sądu, niezaprojektowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy niesamodzielnymi konstrukcyjnie częściami budynku nie stanowi naruszenia przepisów powyższego rozporządzenia, w szczególności § 273 ust. 3 i § 235. Za chybiony Sąd uznał zarzut dotyczący pominięcia przez GINB odległości okien w rozbudowanym i nadbudowanym budynku od granicy działki skarżącej. Zaznaczył, że żaden z otworów okiennych w nadbudowanej i przebudowanej części budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] nie jest zwrócony w kierunku działki nr [...]. W związku z tym powoływanie się na naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie było skuteczne. W konsekwencji Sąd uznał, że utrzymując decyzję Wojewody z dnia 2 lutego 2021 r. w mocy GINB nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 oraz art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 i 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 16 stycznia 2007 r.; 2) art. 151 i art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji, w której obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ wydając zaskarżoną decyzję, polegające na: a) nieuwzględnieniu okoliczności, że decyzja Starosty z dnia 16 stycznia 2007 r., nr 24/2007, znak: AB.7351-2/454/06 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], została wydana z naruszeniem o art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., bowiem dotyczyła większej powierzchni nieruchomości niż wskazana w decyzji o warunkach zabudowy i obejmowała część budynku znajdującego się na działce sąsiedniej nr [...], co stanowiło naruszenie własności skarżącej, b) nieuwzględnieniu okoliczności, że w dacie wydawania decyzji Starosty z dnia 16 stycznia 2007 r., nr 24/2007, znak: AB.7351-2/454/06 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], mapa do celów projektowych zawierała odmienny przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...], niezgodny z rzeczywistym przebiegiem tej granicy, co w konsekwencji spowodowało, że Starosta wydając decyzję nr 24/2007 z dnia 16 stycznia 2007 r. oparł się na dwóch różnych mapach sytuacyjno-wysokościowych: innej przy rozpoczęciu prac nad projektem oraz innej przy zakończeniu projektu i złożeniu go wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, c) nieuwzględnieniu okoliczności, że inwestor nie wykonał w całości decyzji o pozwoleniu na budowę znak: AB 7351-2/454/06 z dnia 16 stycznia 2007 r., w tym między innymi nie wykonała ściany oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] a budynkiem mieszkalnym na działce nr [...], co spowodowało, że decyzją z dnia 14 września 2020 r. Inspektor Nadzoru Budowanego zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego na działce [...]; 3) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie orzeczenia oddalającego skargę i niestwierdzenie przez Sąd niezwiązany wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną błędów w ustaleniach faktycznych oraz rażącego naruszenia prawa, będących podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 stycznia 2007 r.; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierzetelne sporządzenie uzasadnienia, bowiem Sąd wskazał wywody w tym prawne, w tym możliwość ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 bądź pkt 5 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o wyznaczenie rozprawy. W piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2022 r. K. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasadzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Słusznie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem jego oceny była decyzja wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu w takim postępowaniu nie jest ponowna kontrola decyzji administracyjnej wydanej przez Starostę, lecz rozważenie, czy decyzja ta nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca we wniosku wszczynającym postępowanie nieważnościowe wskazała szereg uchybień, które miałyby wskazywać na kwalifikowaną wadliwość decyzji Starosty, to jest spełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Należy przypomnieć, za Sądem pierwszej instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest od wielu lat jednolity pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie 3 przesłanki: po pierwsze, naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny "na pierwszy rzut oka"; po drugie, przepis, który został ewentualnie naruszony, jest jasny w swej treści, dla jego interpretacji nie jest wymagana skomplikowana wykładnia; i wreszcie po trzecie, za stwierdzeniem nieważności przemawiają racje społeczne, to jest skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa są tego rodzaju, że nie można ich zaakceptować w państwie prawa. Jednocześnie przypomina się tamże, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem szczególnym, w którym organ administracyjny, co do zasady, nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, a jedynie, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez Starostę, ocenia, czy nie zaistniała przesłanka obligująca do stwierdzenia nieważności. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że nietrafnie skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie tych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w powiązaniu z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), które związane są z naruszeniem przez organy administracji zasady prawdy obiektywnej i obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, to jest zasad wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a Sąd pierwszej instancji błędnie postępowanie to ocenił. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że naruszenia ww. zasady jej autor upatruje w nieuwzględnieniu przez organy administracji, a w konsekwencji również Sąd pierwszej instancji, trzech okoliczności. Po pierwsze, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony na wadliwej mapie, to jest takiej, która nie odzwierciedlała rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Okoliczność ta była przedmiotem wnikliwej analizy zarówno przez organy administracji obu instancji, jak i Sądu wojewódzkiego i ustalenia oraz oceny tam zawarte należy w pełni podzielić. W tym zakresie wymaga podkreślenia, że zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2003, poz. 1133) obowiązującego w dacie wydawania decyzji przez Starostę projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać m.in. część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, (...). Projekt zagospodarowania działki stanowiący część projektu architektoniczno-budowlanego został sporządzony na mapie przyjętej do państwowego zasobu. Powyższe wynika z projektu zagospodarowania działki (k.13 akt administracyjnych – projektu), na którym widnieje oświadczenie K. K., że "Mapa wykonana na podstawie mapy ewidencji gruntów nr [...] oraz zaktualizowanej mapy sytuacyjno wysokościowej (...)". Geodeta wskazał także, że opracowanie to zostało uzupełnione o przebieg odcinków granicy pomiędzy działkami [...] i [...]. Trafnie podniosły organy oraz Sąd pierwszej instancji, że Starosta nie tylko nie miał obowiązku, ale wręcz nie jest uprawniony do badania aktualności mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Tym samym zarzut związany z nieprawidłowością mapy, na której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu, jako odzwierciedlającej przebieg granicy niezgodny z rzeczywistym stanem, nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przy tym ze wszech miar podkreślić, czego skarżąca kasacyjnie zdaje się nie kwestionować, że prawidłowe granice nieruchomości zostały określone dopiero w decyzji z dnia 20 stycznia 2016 r., a zatem 9 lat po wydaniu decyzji przez Starostę Łaskiego. Niewątpliwie decyzja o przywróceniu w ewidencji gruntów i budynków granicy pomiędzy działkami wywarła skutek ex nunc, a zatem organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie mógł okoliczności tej uwzględnić. Taka sytuacja mogłaby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 5 k.p.a. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest w sposób jednolity stanowisko, że przesłanki wznowieniowe i nieważnościowe nie dublują się. Wynika to z niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania, tzn. założenia, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowne zamiennie. Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie dotyczącym wadliwie ustalonego stanu faktycznego odnośnie do wadliwej mapy do celów projektowych. W tym miejscu należy również stwierdzić, że niezasadnie także podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które miałoby polegać na nierzetelnym sporządzeniu uzasadnienia i przyjęciu, że wyżej omówiona okoliczność stanowi jedynie o możliwości wznowienia postępowania. W orzecznictwie prezentowane jest jednolite stanowisko co do tego, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku oraz wyjaśnienie podstawy prawnej i jej uzasadnienie. Trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 p.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia tego przepisu nieskutecznym. Druga podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, mająca uzasadniać nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy, to de facto kwestionowanie oceny charakteru naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przejawiające się wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej większą powierzchnię niż powierzchnia wskazana w decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, w ocenie skarżącej kasacyjnie fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, samo w sobie uzasadnia twierdzenie o wydaniu tej pierwszej z rażącym naruszeniem prawa. Po pierwsze, z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, skoro dla stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa niezbędne jest zaistnienie trzech przesłanek, w tym skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Takie skutki w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji wskazujące, że nadbudowanie niewielkiego fragmentu budynku znajdującego się na działce nr [...] w sposób nawiązujący do nadbudowy przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy dla części usytuowanej na działce nr [...] nie wpływa na formę architektoniczną tego budynku, a przede wszystkim nie narusza ładu przestrzennego. Rację ma także Sąd pierwszej instancji, że nie pozostaje bez znaczenia dla oceny powyższego okoliczność, że skarżąca brała udział zarówno w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak i wydania pozwolenia na budowę i na żadnym etapie tego postępowania nie kwestionowała powyższej nieprawidłowości. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został przez nią złożony dopiero w 2020 r., to jest 13 lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i 4 lata po prawidłowym ustaleniu granic. Tym samym jej argumenty, że nie miała wcześniej podstaw do składania sprzeciwu, albowiem do decyzji o warunkach zabudowy inwestorka złożyła prawidłową mapę (z rzeczywistym przebiegiem granic) a dopiero do pozwolenia na budowę mapę wadliwą nie może zmienić stanowiska Sądu w tym zakresie. Raz jeszcze należy podkreślić, że wadliwość przebiegu granic została stwierdzona dopiero w 2016 r. W świetle powyższego należało uznać, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie oceny Sądu pierwszej instancji co do tego, że wprawdzie decyzja Starosty Łaskiego została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 p.b., jednakże naruszenie to nie miało charakteru rażącego. I wreszcie nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do nieuwzględnienia okoliczności, że inwestorka K. W. nie wykonała w całości decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym w szczególności nie wykonała ściany oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] i [...]. Oceniając ten zarzut należy podkreślić, iż po pierwsze, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może w najmniejszym stopniu wkraczać w ocenę prawidłowości realizacji decyzji objętej takim wnioskiem Czym innym jest bowiem legalność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i prawidłowość jej realizacji. Niezależnie od tego ocena tej drugiej kwestii pozostaje we właściwości innego organu – organu nadzoru budowlanego i stwierdzenie przez ten organ nieprawidłowości w tym zakresie rodzi skutek w postaci wszczęcia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 – 51 p.b. Po drugie, już tylko dla formalności NSA wskazuje, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że inwestycja powstała z naruszeniem omawianej decyzji w zakresie niezrealizowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Wprawdzie stwierdziła (powyższe wynika także z akt sprawy), że organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia 14 września 2020 r zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia na użytkowania budynku jednakże, jak wynika z pisma K. W. z dnia 15 lipca 2022 r., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 61/2022 z dnia 1 marca 2022 r. uchylił w całości ww. decyzję i umorzył postępowanie w sprawie sprzeciwu. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest ostatniego z ww. rozstrzygnięć, jednakże, skoro wynik tego postępowania pozostawał bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, NSA odstąpił od uzupełniania postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Natomiast okoliczność, którą należy podkreślać w niniejszej sprawie, a która rzutuje na ocenę omawianego zarzutu nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to fakt, że analiza projektu architektoniczno-budowlanego wskazuje, iż wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie przewidziano w nim ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Budynek objęty pozwoleniem na budowę nie posiadał takiego oddzielenia przed przystąpieniem do realizacji inwestycji i, jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji, sam fakt podziału działki nie rodzi skutku w postaci podziału budynku posadowionego na jej granicy na dwa odrębne. Dla takiego podziału niezbędne byłoby przeprowadzenie takich robót budowlanych, dzięki którym można by uznać, że powstały dwa niezależne od siebie konstrukcyjnie obiekty, posiadające np. ścianę oddzielenia przeciwpożarowego lub inną przegrodę, np. dylatację. Przedmiotowy budynek takich warunków nie spełniał. Tym samym budynek będący przedmiotem decyzji na skutek podziału działki nie zmienił charakteru z jednego budynku na dwa budynki mieszkalne, np. w zabudowie bliźniaczej. Konkludując, jako nietrafne należało ocenić te zarzuty skargi kasacyjnej, które zmierzały do podważenia oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie do prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy administracji, podkreślając przy tym ograniczony zakres prowadzenia takiego postępowania w postępowaniu nieważnościom. Skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne, to jako nietrafny należało także ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pk1 p.p.s.a. Oceniając ten zarzut w pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności a obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14). Autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11). Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA:z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (i art. 151 p.p.s.a. – oba przepisy w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) w niestwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji nieważności decyzji Starosty Łaskiego. Uszło jednak uwadze skarżącej kasacyjnie, że przedmiotem oceny Sądu nie była decyzja Starosty Łaskiego, lecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego. Art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. daje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej przez Sąd i ewentualnie, na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji ją poprzedzającej. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych można spotkać się z poglądem, że w takiej sytuacji Sąd uprawniony jest również do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwyczajnym, jednakże jest to możliwe li tylko w sytuacji stwierdzenia wadliwości decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym. Możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia wymagałaby także postawienia zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie, jak zostało wyżej wskazane, nie wykazała, aby decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, będące przedmiotem, kontroli dotknięte były jakimikolwiek wadami –tym bardziej wadami kwalifikowanymi, które uzasadniałyby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek K. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstawy do rozliczania tych kosztów pomiędzy skarżącym kasacyjnie a uczestnikiem postępowania.