II SA/Ol 1043/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. S. i K. S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: P.b.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB lub organ I instancji) z (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej w sposób odbiegający od przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.), dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi P., dotyczącego budynku o konstrukcji murowanej, wymiarach zewnętrznych 6,98m x 5,00m z dachem dwuspadowym z tarasem wolnostojącym o wymiarach 2,8m x 6,98m na działce nr (...) (segment działki (...)) w miejscowości P., obręb A., gmina G., którego inwestorami są E. i K. S. (dalej jako: inwestorzy lub skarżący) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych 5 czerwca 2020 r. ustalono, że na przedmiotowej działce został wybudowany opisany wyżej budynek o konstrukcji murowanej, ocieplony styropianem, z dachem dwuspadowym pokrytym blachodachówką z poddaszem nieużytkowym. W budynku znajduje się pomieszczenie łazienki z rozprowadzoną instalacją wodno-kanalizacyjną oraz pokój z aneksem kuchennym. W budynku rozprowadzona jest również instalacja elektroenergetyczna, ale budynek nie jest podłączony do sieci. Inwestorzy w czasie kontroli wskazali, że roboty budowlane wykonali zgodnie ze zgłoszeniem z 26 sierpnia 2019 r. przyjętym bez sprzeciwu (zaświadczenie Starosty z 11 września 2019 r.). W związku z tym, że przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części wsi P. o przeznaczeniu terenu zieleń urządzona oznaczona symbolem 7ZP, organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie budowy budynku rekreacji indywidualnej w sposób odbiegający od przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). Pismem z 6 lipca 2020 r. inwestorzy wnieśli o umorzenie postępowania uznając, że wykonali roboty budowlane zgodnie ze zgłoszeniem, co ma potwierdzać umowa z 9 października 2018 r. o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej budynku rekreacyjnego aneksowana 9 kwietnia 2020 r. (termin przyłączenia został określony na 30 czerwca 2020 r.), jak również pismo Gminnego Zakładu Komunalnego sp. z o.o. z 14 sierpnia 2018 r. i Wójta Gminy G. z 21 sierpnia 2018 r. Postanowieniem z (...) PINB odmówił umorzenia przedmiotowego postępowania, wskazując, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi P., obręb geod. A., gmina G., zatwierdzonego Uchwałą Nr (...) Rady Gminy G. z dnia (...) dla terenu objętego konturem 7ZP, na którym usytuowana jest część działki nr (...) z udziałem (...) stanowiącym własność inwestorów, ustalono teren projektowanej zieleni urządzonej, na którym zakazuje się wznoszenia obiektów kubaturowych i nasadzeń drzew w sąsiedztwie linii SN 15kV (§ 17 ust. 1), a przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej usytuowany jest właśnie w konturze planu oznaczonym 7ZP. Tym samym, brak podstaw do umorzenia niniejszego postępowania. W czasie czynności kontrolnych 17 lipca 2020 r. organ I instancji ustalił, że stan budynku rekreacji indywidualnej nie uległ zmianie - wysokość budynku od terenu surowego (bez obsypania) do kalenicy wynosi 4,25m, natomiast budowa budynku gospodarczego ujętego w zgłoszeniu z 26 sierpnia 2019 r. nie została rozpoczęta. Następnie wnioskiem z 18 sierpnia 2021 r. PINB, w trybie art. 122g w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., wystąpił do Wojewody (...) (dalej jako: Wojewoda) o stwierdzenie nieważności zgłoszenia zamiaru budowy z 26 sierpnia 2019 r. z uwagi na brak złożenia sprzeciwu przez Starostę do tego zgłoszenia pomimo naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zakazu wznoszenia obiektów zabudowy kubaturowej). Decyzją z (...) PINB, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył przedmiotowe postępowanie z uwagi na legitymowanie się przez inwestorów prawomocnym zgłoszeniem zamiaru budowy z 26 sierpnia 2019 r. W ocenie organu I instancji dopóki przedmiotowe zgłoszenie pozostaje w obiegu prawnym, brak jest podstaw do wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Jednocześnie PINB wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieważności zgłoszenia, wznowi postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. M. wskazując, że jako współwłaściciel działki nr (...) nie wyraża zgody na naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zakazującego wznoszenia jakichkolwiek obiektów kubaturowych). Postanowieniem z (...) Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego zgłoszenia, wskazując, że zgłoszenie w trybie art. 30 P.b. nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., które wymaga załatwienia przez organ jako sprawa administracyjna. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku aktu administracyjnego. Natomiast jeżeli organ zdecyduje się wnieść sprzeciw, to następuje wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami k.p.a. Dopiero zatem sprzeciw jest decyzją administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy k.p.a. Milczenie organu administracji architektoniczno-budowlanej nie może być traktowane jako decyzja administracyjna, czy też decyzja administracyjna dorozumiana. Tym samym, w sprawie objętej zgłoszeniem inwestorów nie toczyło się postępowanie administracyjne, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia w formie decyzji. W związku z powyższym, nie jest możliwe wszczęcie postępowania nadzwyczajnego dotyczącego rozstrzygnięcia administracyjnego organu, które nie zostało wydane. Rozpatrując niniejszą sprawę, organ odwoławczy wskazał, że na gruncie przepisów P.b. postępowanie organu nadzoru budowlanego staje się bezprzedmiotowe tylko, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Wówczas zobligowany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Wyjaśnił również, że zgodnie z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm., dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Podkreślono, że podstawą ustalenia powierzchni zabudowy jest pkt 5.1.2.2. normy PN-ISO 9836:1997: "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", zgodnie z którym powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacja mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe. Rozróżnia się powierzchnie: a) kondygnacji, które są zamknięte i przykryte ze wszystkich stron; b) kondygnacji, które nie są zamknięte ze wszystkich stron do ich pełnej wysokości i które są przykryte, np. loggie; c) kondygnacji, które są ograniczone elementami budowlanymi (np. balustradami, osłonami zabezpieczającymi, poręczami), lecz nie są przykryte, np. balkony. Powierzchnia całkowita każdej kondygnacji mierzona jest na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad (pkt 5.1.3. ww. normy). Zgodnie zaś z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Natomiast, stosownie do § 3 pkt 16 cytowanego rozporządzenia przez "kondygnację" należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem takich, jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenie techniczne. Natomiast według § 72 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pokoje na poddaszu w budynkach jednorodzinnych i mieszkalnych zagrodowych oraz pomieszczenia w budynkach rekreacji indywidualnej, dla klasyfikacji przeznaczenia na pobyt ludzi muszą mieć wysokość w świetle 2,2 m. W ocenie WINB w sprawie bezsporne jest, że 26 sierpnia 2019 r. inwestorzy zgłosili Staroście zamiar wykonania na przedmiotowej działce, udział (...), budynku rekreacji indywidualnej, parterowego, bez użytkowego poddasza, o powierzchni zabudowy do 35m², z dachem dwuspadowym, konstrukcji murowanej, o wysokości nie większej niż 4,20m ( rysunki do zgłoszenia nie obejmowały tarasu) oraz budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 15m² konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym. Zgłoszenie to zostało przez Starostę przyjęte bez sprzeciwu. Jak ustalono inwestorzy wykonali budynek rekreacji indywidualnej o wymiarach zewnętrznych 6,98m x 7,80m, licząc z zadaszonym tarasem (powierzchnia zabudowy 54,4m²). WINB zaznaczył, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w konturze oznaczonym symbolem 7ZP planu miejscowego, przeznaczonego pod zieleń urządzoną, na którym zakazuje się wznoszenia obiektów kubaturowych i nasadzeń drzew w sąsiedztwie linii SN 15kV (§17 ust. 1 planu miejscowego). Zdaniem WINB w sprawie zaistniałby przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość, jeżeli z materiału dowodowego wynikałoby jednoznacznie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze zgłoszeniem i przepisami, w tym przepisami planu miejscowego i warunkami technicznymi. Tymczasem zebrany materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z zapisami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych, jak również niezgodnie ze zgłoszeniem, bowiem zadaszony taras winien być doliczony do powierzchni zabudowy budynku – całkowita powierzchnia zabudowy budynku rekreacji indywidualnej wynosi 54,4m² a nie do 35m². WINB podkreślił, że zrealizowanie inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego. Dokonanie zgłoszenia ma ten skutek, że postępowanie naprawcze w odniesieniu do takiego obiektu toczy się w trybie art. 50 – art. 51 P.b., a nie art. 48 czy też art. 49b ust. 1 (obecnie art. 49f ust. 1) P.b., gdyż w takiej sytuacji wykonanie robót budowlanych nie może być uznane za samowolę budowlaną. WINB wyjaśnił, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oznacza nie tylko zgodność z przepisami z zakresu prawa budowlanego, ale również zgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi. WINB stwierdził też, że nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego, prowadzących postępowanie w trybie art. 50 – art. 51 P.b., wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych. Uwzględniając powyższe, WINB uznał, że zasadne jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 – art. 51 P.b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przy ponownym prowadzeniu postępowania przez organ I instancji o: - stanowisko gminy, wskazujące na naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (czy organ nadzoru budowlanego prawidłowo odczytuje § 17 planu miejscowego, który na obszarze oznaczonym 7ZP przewiduje zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych, m.in. budynków rekreacji indywidualnej); - dokumenty umożliwiające weryfikację kręgu stron postępowania (współwłaścicieli działki nr (...), statusu Stowarzyszenia Współwłaścicieli Ośrodka Wypoczynkowego "(...)", dalej jako: Stowarzyszenie) i prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - dokumenty przywołane w adnotacji urzędowej PINB z 10 lutego 2020 r., dotyczące podziału działki nr (...), z uwagi na ich znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania, a także uchwały Stowarzyszenia, dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - numer księgi wieczystej działki nr (...); - weryfikację zachowania przepisów technicznych dotyczących odległości budynku od granicy działki, obiektów sąsiednich i linii SN 15kV; - dokumenty potwierdzające legalność i prawidłowość wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnego oczyszczalni ścieków, z uwagi na § 14 ust. 2 planu miejscowego, który zakazuje stosowania zbiorników na ścieki i indywidualnych oczyszczalni ścieków. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, wobec naruszenia przepisów postępowania w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego m.in. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ I instancji przedwcześnie wydał decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., tj. pomimo istniejącego nadal przedmiotu sprawy, dającego podstawę do prowadzenia sprawy w trybie art. 50-51 P.b. WINB stwierdził, że w sprawie niezbędne jest wdrożenie trybu naprawczego, którego organ odwoławczy nie może jako pierwszy przeprowadzić, z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Inwestorzy, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i zasądzenia solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa według norm przepisanych, a w przypadku przedłożenia spisu kosztów zgodnie z jego wyliczeniem. Skarżący zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania dające podstawę do uchylenia wskazanej wyżej decyzji, tj.: a) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 105 § 1 k.p.a. poprzez: - błędne ustalenie stanu faktycznego, - błędne i niewystarczające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, - błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i rozpatrzenie go w sposób niewyczerpujący i nieprawidłowy z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, - błędne stwierdzenie, że brak jest podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, b) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia sprawy, a jego zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy organ I instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy w celu wyjaśnienia sprawy, c) art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w związku z tym nie utrzymanie w mocy prawidłowej decyzji organu I instancji, 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 29 ust. 2 pkt 31 P.b. poprzez pominięcie, że taras naziemny do 35 m² nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, b) § 14 pkt. 4 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1609) poprzez niewłaściwe uznanie, że do całkowitej powierzchni zabudowy budynku dolicza się powierzchnię tarasu. W uzasadnieniu skarżący odnieśli się szczegółowo do podniesionych zarzutów. Podkreślili, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest pełny, kompletny, zrozumiały, jasny i w pełni wystarczający do prawidłowej jego oceny oraz wydania stosownej decyzji, jak uczynił to PINB. Wskazali, że dopóki zgłoszenie z dnia 26 sierpnia 2019 r. pozostaje w obrocie prawnym, brak jest podstaw do wydania decyzji przez organ nadzoru budowalnego. Odnosząc się do kwestii tarasu i całkowitej powierzchni zabudowy budynku, skarżący podnieśli, że z informacji zawartej w protokole kontroli PINB po przeprowadzonej wizji lokalnej wynika, że taras ten jest wolnostojący, nie połączony trwale z bryłą budynku, a w związku z tym, nie wlicza się jego powierzchni do powierzchni zabudowy budynku. Podnieśli, że z treści § 14 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że powierzchni tarasu nie wlicza się do całkowitej powierzchni zabudowy. Ponadto § 12 tego rozporządzenia wskazuje, że podstawą ustalenia powierzchni zabudowy jest norma PN- ISO 9836. Ustawodawca uregulował też kwestię tarasów bezpośrednio w przepisach P.b., obowiązującym od 20 września 2020 r., Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 31 P.b. taras naziemny do 35 m² nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Taką też informację skarżący uzyskali w Starostwie Powiatowym. Skarżący nie zgodzili się również z zarzutem o niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, że z treści § 17 części opisowej planu miejscowego wynika, że zakazane jest wznoszenie obiektów kubaturowych w sąsiedztwie linii SN 15kV. Przy czym, organ przyjmujący zgłoszenie zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej uznał dołączone do zgłoszenia uzgodnienie z 19 września 2018 r. z ZEB Zakład Sieci w E. za spełnienie wymogu zapisu § 17 pkt. 2 planu miejscowego, zgodnie z którym zagospodarowanie terenu należy uzgodnić z ZEB. Podnieśli, że przedstawiciel ZEB Zakład Sieci w E. sprawdził i pomierzył na terenie działki skarżących wysokość słupów i zwisów linii. Ustalone zostało dokładnie, w którym miejscu i w jakiej odległości od linii mogą zostać wybudowane domki rekreacji indywidualnej, na potwierdzenie czego sporządzona została mapka geodezyjna z wyrysowanym konturem budynku o konkretnych wymiarach i odległościach od linii SN 15kV. Ponadto skarżący wskazali, że brak jest konieczności uzupełniania akt sprawy o dokumenty potwierdzające legalność oraz prawidłowość wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnej oczyszczalni ścieków. Czynności kontrolne PINB wykazały, że w przedmiotowym domku rekreacji indywidualnej podłączona jest instalacja wodno-kanalizacyjna. Jednakże nie posiada on ani zbiornika na nieczystości ciekłe, ani indywidulanej oczyszczalni ścieków, jak wskazuje organ. Przedmiotowy budynek podłączony jest do sieci wodno-kanalizacyjnej Stowarzyszenia Współwłaścicieli Ośrodka Wypoczynkowego (...), na co skarżący uzyskali zgodę. W ocenie skarżących wydana w tych okolicznościach decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły bowiem wynikający z art. 7 k.p.a. wymóg podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto uchybiono wymogom określonym w art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący podnieśli, że od samego początku byli przeświadczeni, że działają zgodnie z prawem i w dobrej wierze. Podjęli stosowne kroki celem uzyskania wszelkich zgód, umożliwiających im wybudowanie domku rekreacji indywidulanej do 35 m². Zaskarżona decyzja narusza również art. 77 § 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ I instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy. Błędne jest więc uznanie organu II instancji, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia sprawy a jego zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji bez zachowania tych wymogów stanowi naruszenie zawartej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów i naraża organ na zarzut dowolności w ustaleniach faktycznych i w ocenie zgormadzonych dowodów. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz odniesienie się do twierdzeń i zarzutów stron, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, w ocenie skarżących, organ I instancji prawidłowo wydał decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wobec braku przedmiotu postępowania, bowiem jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne w CBOSA). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA). Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1484/21; z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21). Ponadto, art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i prawidłowej oceny materiału dowodowego oraz stanu prawnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że postępowanie prowadzone w sprawie wybudowania przez skarżących na działce nr (...) (segment działki (...)) budynku rekreacji indywidualnej jest bezprzedmiotowe. WINB wziął pod uwagę, że inwestorzy zgłosili Staroście zamiar wykonania na przedmiotowej działce, objętej ustaleniami uchwały nr (...) Rady Gminy G. z (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi P. – obręb geodezyjny A., Gmina G., parterowego budynku rekreacji indywidualnej, a zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie niezbędne jest jednak przeprowadzenie postępowania naprawczego na zasadach określonych w art. 50 – art. 51 P.b. Wskazano, że stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Oceniając przyczyny wydania przez WINB decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. WINB prawidłowo wywiódł, powołując się na ugruntowane poglądy sądów administracyjnych, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oznacza zgodność zarówno z przepisami prawa materialnego z zakresu prawa budowlanego (w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jak i zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, do których zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 696/18). Zasadny jest też pogląd WINB, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 P.b. organ nadzoru zobowiązany jest do zbadania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. PINB miał zatem obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania w przypadku ustalenia, że wykonując roboty budowlane objęte zgłoszeniem, co do którego Starosta nie wniósł sprzeciwu, skarżący naruszyli ustalenia planu miejscowego oraz przepisy techniczne, w tym dotyczące odległości budynku od granicy działki, obiektów sąsiednich i linii SN 15kV. Należy bowiem wskazać, że w § 12 wskazanej wyżej uchwały wprowadzony został zakaz zabudowy kubaturowej na terenie położonym "w strefie uciążliwości linii energetycznej SN 15kV". Ponadto, zgodnie z § 17 pkt 1 tego aktu, na terenie oznaczonym symbolem 7ZP (o przeznaczeniu - projektowana zieleń urządzona), na którym usytuowana jest część działki z udziałem skarżących, zakazano "wznoszenia obiektów kubaturowych i nasadzeń drzew w sąsiedztwie linii SN 15kV", zaś w pkt 2 § 17 przewidziano obowiązek uzgodnienia zagospodarowania terenu z ZEB Zakład Sieci w E. Słusznie zatem uznał organ odwoławczy, że przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej może naruszać ustalenia obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, co w konsekwencji obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 50 – art. 51 P.b. WINB zobligował również organ I instancji do wystąpienia do organu gminy w celu zweryfikowania oceny, że przedmiotowy budynek został posadowiony niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Należy jednak zauważyć, że organy nadzoru budowlanego, które z mocy art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. są zobowiązane do przeprowadzenia kontroli zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, w ramach tej kontroli powinny zinterpretować postanowienia planu, który jako akt prawa miejscowego podlega wykładni tak, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Zastrzec należy, że dokonując interpretacji przepisów planu miejscowego należy posługiwać się nie tylko wykładnią językową, ale również celowościową i systemową. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego postanowienia tworzyły spójną i logiczną systemową całość (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1016/19). Sam proces wykładni postanowień planu miejscowego musi uwzględniać intencje uchwałodawcy z zastrzeżeniem, że ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie muszą być interpretowane ściśle. W ocenie Sądu zasadnie także WINB zobowiązał organ I instancji do skontrolowania istnienia prawa skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala bowiem na przesądzenie tej kwestii. Niewątpliwe jest tylko, że skarżący są jednymi ze współwłaścicieli działki nr (...), jednakże treść odwołania sugeruje możliwy brak zgody wszystkich współwłaścicieli na zabudowę działki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego. Powszechnie przyjmuje się też, że jeżeli obiekt budowlany ma zostać wzniesiony na terenie nieruchomości objętej współwłasnością (lub współużytkowaniem wieczystym), to wymagana jest zgoda na budowę wszystkich podmiotów mających prawa do tej nieruchomości (por. NSA w wyrokach: z dnia 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1791/06 oraz z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1869/06). Inwestor, który jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, co do zasady powinien więc dysponować zgodą współwłaścicieli dla wykazania, że jest uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie z adnotacji urzędowej z 10 lutego 2020 r., wynika, że na podstawie uchwały współwłaścicieli przedmiotowej działki prezes Stowarzyszenia został upoważniony do dysponowania tą działką na cele budowlane, lecz w świetle art. 72 § 1 k.p.a. adnotacji tej nie można uznać za dowód, że załączona do zgłoszenia zgoda prezesa Stowarzyszenia była prawnie skuteczna. Niezbędne jest przy tym prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, na co również wskazuje WINB. Przypomnieć bowiem należy, że stroną postępowania dotyczącego likwidacji samowoli budowlanej jest zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W stanie faktycznym sprawy zbadania wymaga również zachowanie przepisów technicznych określających odległości obiektu budowlanego od budynków, granicy działki i przede wszystkim od linii energetycznej średniego napięcia, co jest istotne dla oceny, czy nie został naruszony zakaz zabudowy ustanowiony w § 12 i § 17 pkt 1 uchwały. W sprzeciwie skarżący podkreślają, że zakaz ten dotyczy tylko "sąsiedztwa" linii SN 15kV, a nadto, że dokładnie zostało ustalone, po uzgodnieniu z ZEB Zakładem Sieci w E., gdzie ma być posadowiony przedmiotowy domek rekreacji indywidualnej. Wskazać przy tym należy, że do zgłoszenia z 26 sierpnia 2019 r. skarżący dołączyli kopię mapy z wyrysowanym przedmiotowym budynkiem, na której znajduje się zapis (datowany na 19 września 2018 r.), z którego wynika, że PGE Dystrybucja S.A. Oddział B. Rejon Energetyczny E. uzgodnił posadowienie tego obiektu w odległości nie mniejszej niż 5 m od linii SN 15 kV. Należy zatem podzielić stanowisko skarżących odnośnie do istnienia uzgodnienia z zakładem energetycznym lokalizacji budynku. Odnosząc się z kolei do kwestii konieczności zbadania legalności i prawidłowości wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnego oczyszczalni ścieków należy stwierdzić, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, wbrew stwierdzeniu zawartemu w sprzeciwie, że przedmiotowy budynek jest podłączony do sieci wodno-kanalizacyjnej Stowarzyszenia. W protokole z czynności kontrolnych z 5 czerwca 2020 r. zostało jedynie odnotowane, że budynek jest podłączony do sieci wodno-kanalizacyjnej, przy czym, skarżący nie przedłożyli żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że legalnie wybudowali przyłącze do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Jednocześnie skarżący zwrócili się do Wójta Gminy G. o wyrażenie zgody na wybudowanie szamba tymczasowego do czasu poprawy stanu technicznego kanalizacji w Ośrodku Wypoczynkowym "(...)" w P., jednakże organ pismem z 14 sierpnia 2018 r. poinformował, że brak jest technicznych możliwości dostarczenia odbioru ścieków z przedmiotowej działki. Skoro zaś § 14 ust. 2 planu miejscowego zakazuje stosowanie zbiorników na ścieki i indywidualnych oczyszczalni ścieków, to w przypadku ustalenia, że lokalizacja przedmiotowego budynku nie narusza zakazu zabudowy terenu 7ZP, zasadne będzie zbadanie legalności sposobu odprowadzania ścieków z przedmiotowego budynku. W wniesionym sprzeciwie skarżący zakwestionowali również ustalenia organu odwoławczego co do całkowitej powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku wraz z powierzchnią tarasu. Podkreślić jednak należy, że rozpoznając sprzeciw Sąd dokonuje oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Wskazać jedynie należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. zgłoszeniu podlega budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidulanej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35m², przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekroczyć jednego na każde 500 m² powierzchni działki. Z treści zgłoszenia z 26 sierpnia 2019 r. wynika, że przedmiotowy budynek miał być parterowy, bez użytkowego poddasza, o powierzchni zabudowy do 35m² i wysokości nie większej niż 4,20m, konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym. Natomiast jak ustalono w trakcie czynności kontrolnych 5 czerwca 2020 r. budynek ten ma wymiary 5,00m x 6,98m i wysokość 4,25m, a ponadto od strony północnozachodniej posiada taras wolnostojący konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,80m x 6,98m. Zaznaczyć należy, że z żadnych dokumentów nie wynika zamiar budowy przez skarżących tarasu – nie został on uwidoczniony na znajdujących się w aktach szkicach obrazujących wygląd budynku, co oznacza, że budowa mogła mieć miejsce niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Konieczne jest zatem ustalenie okoliczności i daty budowy tarasu oraz określenie właściwych przepisów mających zastosowanie co do kwalifikacji prawnej robót budowlanych związanych z jego wykonaniem. Uwzględniając powyższe, Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że kwestie zgodności wykonanych robót budowlanych i sposobu odprowadzania ścieków z przepisami obowiązującego planu miejscowego, ewentualne posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zachowanie odległości budynku od innych obiektów i linii średniego napięcia, a także ustalenie stron postępowania wymagają uzupełnienia przez organ I instancji. Brak jest jednocześnie podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Zakres wyjaśnień związanych z trybem usuwania naruszeń prawa budowlanego, przewidziany w art. 50 - 51 P.b. uzasadnia ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem I instancji. W przeciwnym wypadku WINB samodzielnie prowadziłby, niemal od początku, całe postępowanie dowodowe zamiast organu I instancji. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 k.p.a.), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, w pełnym zakresie, co czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 15 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania naprawczego, a w konsekwencji wydanie decyzji przez WINB spowodowałoby, że sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z tą zasadą. Z tych względów powołane wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. Podkreślić należy, że tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie zaś, aby uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu Sąd ogranicza się jedynie do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w związku z tym nie może odnosić się do kwestii merytorycznych. Przy czym wskazać należy, że także organ odwoławczy nie podjął jeszcze rozstrzygnięcia merytorycznego, a wskazał jedynie na uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.