I GSK 1456/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia WSA del. Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 2011/21 w sprawie ze skargi Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 18 stycznia 2021 r. nr 1401-IEE1.711.1.348.2020.2.AC w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2011/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2022 r., poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnił skargę Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 18 stycznia 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa- Śródmieście z dnia 3 grudnia 2020 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Zasądzono również zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przedmiotem skargi Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej też jako: "Wierzyciel" "PARP", "Strona" lub "Skarżąca") było postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej też jako: "Dyrektor IAS", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 18 stycznia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa- Śródmieście (dalej też jako: "Naczelnik US", "organ I instancji" lub "organ egzekucyjny") z dnia 3 grudnia 2020 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził m.in., że przedmiotem sporu jest prawidłowość ustalenia kosztów egzekucyjnych wynikających z prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Wierzyciela. Sąd I instancji wskazał, że kwestia kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym uregulowana jest w Rozdziale 6 Działu I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny pobiera zgodnie z art. 64 § 1 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427, dalej: "u.p.e.a.") opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości określonej w tych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Sąd I instancji podsumował, że Dyrektor Izby zasadnie uznał, że opłata manipulacyjna została naliczona prawidłowo, zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a. Natomiast z naruszeniem art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., organy błędnie utożsamiły skierowanie egzekucji do rachunku bankowego z zajęciem wierzytelności na rachunku bankowym. W rezultacie bezzasadnie uznały, że dokonano wskazanego na wstępie zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym, przez co Naczelnik Urzędu wadliwie naliczył opłatę egzekucyjną. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi lub jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku z art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie organ egzekucyjny nieprawidłowo naliczył opłatę egzekucyjną za zajecie wierzytelności na rachunku bankowym z naruszeniem tego przepisu, w sytuacji, gdy wbrew stanowisku Sądu I instancji nastąpiło faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych na rachunku bankowym, a organ egzekucyjny prawidłowo naliczył opłatę egzekucyjną; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia organu zażaleniowego oraz poprzedzającego postanowienia organu egzekucyjnego wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu i w związku z tym nieprawidłowe przyjęcie stanu sprawy, skutkującej ich bezzasadnym uchyleniem, co było efektem naruszenia przez Sąd określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy, a w konsekwencji do błędnego uznania, że zarówno postanowienie organu zażaleniowego oraz poprzedzającego je postanowienie organu egzekucyjnego narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a podczas, gdy dokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia przez pryzmat wszystkich okoliczności sprawy i ustalenia, że nastąpiło jednak faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych na rachunku bankowym powinno doprowadzić Sąd do zupełnie przeciwnych wniosków, a w efekcie do wydania kierunkowo odmiennego rozstrzygnięcia, tj. do oddalenia skargi. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). W dalszej kolejności stosownej ocenie poddano zarzuty naruszenia przepisów procesowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a poprzez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia organu zażaleniowego oraz poprzedzającego postanowienia organu egzekucyjnego wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu i w związku z tym nieprawidłowe przyjęcie stanu sprawy, skutkującej ich bezzasadnym uchyleniem. Przede wszystkim wskazać należy, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, że sporządzone według wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także – zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd pierwszej instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Z tego też względu art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku pomija wymienione w tym przepisie elementy lub też, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera treść pozwalającą na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez WSA i dokonanie kontroli instancyjnej. Rozważania WSA są logiczne i konsekwentne, a ponadto znajdują oparcie w aktach administracyjnych sprawy. Co istotne WSA wskazał, jaki stan faktyczny przyjął do rozpoznania sprawy, który został opisany w części historycznej uzasadnienia wyroku, a następnie szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi. Art. 133 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. sformułowany jako dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia organu zażaleniowego oraz poprzedzającego postanowienia organu egzekucyjnego wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu i w związku z tym nieprawidłowe przyjęcie stanu sprawy, skutkującej ich bezzasadnym uchyleniem, co było efektem naruszenia przez Sąd określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy, a w konsekwencji do błędnego uznania, że zarówno postanowienie organu zażaleniowego oraz poprzedzającego je postanowienie organu egzekucyjnego narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., uznać należało za bezzasadny. W konsekwencji, nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem organ nie wykazał, że Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany przez Stronę w skardze kasacyjnej. Z kolei do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (mających charakter tzw. wynikowy), mogłoby dojść jedynie w sytuacji naruszenia innych norm prawnych. W sytuacji braku stwierdzenia takich naruszeń, zastosowanie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonych postanowień było właściwe. Zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że we właściwym odczytaniu wyżej przywołanego przepisu wystarczające jest zastosowanie wykładni językowej. Prymat tego rodzaju wykładni prawa wynika z faktu, że prawo dociera do adresatów w postaci konkretnych przepisów prawnych i mogą oni oczekiwać, że ich obowiązki, czy uprawnienia są kształtowane treścią tekstu prawnego (zob. B. Brzeziński, Wykładnia prawa podatkowego, Gdańsk 2013, s. 24). Treść cytowanego tekstu prawnego nie pozostawia wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości wyżej określonej może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było środków finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że także w doktrynie prawa od dawna podnosi się, że podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (zob. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). Nie można przy tym tracić z pola widzenia orzeczenia TK dotyczącego konstytucyjności poddanych analizie regulacji. W wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, TK orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak podkreślono w powołanym wyroku TK, brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. TK wskazał także, że brak określenia górnej granicy analizowanych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Wskazać również należy na przeważające w orzecznictwie stanowisko, ukształtowane na podstawie przywołanego wyroku TK, zgodnie, z którym organ powinien zbadać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu (por. wyroki NSA z: 20 maja 2020 r. I GSK 1805/19 i I GSK 1550/19, 28 maja 2020 r. I GSK 1945/19, 16 czerwca 2020 r. I GSK 533/20, I GSK 516/20 i I GSK 563/20, 14 listopada 2019 r. I GSK 2918/18, 26 lutego 2020 r. II FSK 851/18). Przekładając powyższe uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać je za nieusprawiedliwione, ponieważ WSA prawidłowo uznał, że opłata egzekucyjna nie może być pobrana niezależnie od faktycznego zajęcia środków pieniężnych na rachunku bankowym zobowiązanego. Kasator błędnie wywiódł, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana nawet jeśli nie nastąpiło faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA jak i zaskarżonego postanowienia organu do skutecznego zajęcia rachunku bankowego dłużnika nie doszło. W dniu 17 stycznia 2020 r. BNP Paribas Bank Polska S.A. wyjaśnił, że saldo rachunku dłużnika wynosi 0,00 PLN. Co prawda Bank przekazał określone środki pieniężne (w dniu 20 listopada 2019 r. kwotę 340,34 zł, w dniu 06 marca 2020 r. kwotę 5.788,56 zł, a w dniu 21 kwietnia 2020 r. - kwotę 331,34 zł), ale zostały one zaksięgowane w całości na koszty egzekucyjne, a więc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do obciążania wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w postaci opłaty egzekucyjnej. W istocie bowiem w wyniku zajęcia rachunku bankowego dłużnika nie odzyskał on żadnej części swojej wierzytelności. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę, że skarżący PARP w skardze do WSA nie kwestionuje obciążenia go kosztami opłaty manipulacyjnej. Tak więc jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w przeciwieństwie do opłaty egzekucyjnej, opłata manipulacyjna jest należna, bez względu na fakt, czy egzekucja była skuteczna (por. np. wyroki NSA z: 14 listopada 2019 r. I GSK 2918/18, 9 kwietnia 2019 r. II FSK 3802/18, z 12 października 2007 r. II FSK 1338/06). Jedynym warunkiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.