II SA/Ol 9/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Kruklanki z dnia 9 października 2018 r., nr XXXI/273/2018 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Kruklanki stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7, § 9, § 10 ust. 3, § 11, § 12, § 13, § 20 ust. 2, § 22 ust. 1 i 2, § 23 ust. 6 oraz § 27 ust. 3 i 4. Rady Gminy Kruklanki w dniu 9 października 2018 r. podjęła uchwałę Nr XXXI/273/2018 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Kruklanki. Prokurator Okręgowy w Olsztynie wniósł skargę na akt prawa miejscowego – uchwałę Rady Gminy Kruklanki Nr XXXI/273/2018 z dnia 9 października 2018 r., której załącznik stanowił Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w części dotyczącej § 7, § 9, § 10 ust. 3, § 11, § 12, § 13, § 20 ust. 2, § 22 ust. 1 i 2, § 23 ust. 6 oraz § 27 ust. 3 i 4 Regulaminu. Zakwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej: u.s.g.) i art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1552, dalej: ustawa) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w wymienionych wyżej przepisach polegające na: wskazaniu w § 7 Regulaminu obowiązków odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz w § 9 - zakazów skierowanych pod adresem odbiorców, podczas gdy Rada nie miała kompetencji do nakładania na odbiorców wskazanych w tym przepisie obowiązków oraz formułowania względem nich zakazów; określeniu w § 10 ust. 3 w rozdziale 3, dotyczącym warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług czasu, na jaki ma być zawarta umowa, podczas gdy tego typu materia powinna być uregulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą, a Rada nie miała do tego kompetencji; - określeniu w § 11, § 12 i § 13 Regulaminu elementów wzoru wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie lub odprowadzanie ścieków, podczas gdy Rada nie miała do tego kompetencji; zamieszczeniu w § 20 ust. 2 Regulaminu zapisów określających, co powinien zawierać wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, a także nałożeniu obowiązku załączenia do wniosku dodatkowej dokumentacji, podczas gdy jest to materia, której regulacja nie spoczywa na Radzie; - zamieszczeniu w § 22 ust. 1 i 2 Regulaminu regulacji uzależniającej przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej, podczas gdy Rada nie miała do tego kompetencji; - wskazaniu w § 23 ust. 6 Regulaminu w rozdziale 8, dotyczącym sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, sytuacji, w których przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać dostawę wody albo wstrzymać lub ograniczyć odbiór ścieków, do czego Rada nie została upoważniona; zamieszczeniu w § 27 ust. 3 i 4 Regulaminu zapisów sposobu ustalania rozliczenia za wodę pobranej na cele przeciwpożarowe, podczas gdy Rada nie została upoważniona do regulowania tych kwestii. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 7, § 9, § 10 ust. 3, § 11, §12, § 13, § 20 ust. 2, § 22 ust. 1 i 2, § 23 ust. 6, § 27 ust. 3 i 4 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Kruklanki poinformował, że 27 maja 2021 r. Rada Gminy Kruklanki podjęła Uchwałę Nr XXII/210/2021 zmieniającą uchwałę Nr XXXI/273/2018 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Kruklanki poprzez zmianę treści kwestionowanego § 20 ust. 2 Regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Przepis ten nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając zaskarżoną uchwałę, należy podzielić zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia prawa. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 19 ustawy nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19). W § 7 Regulaminu Rada wyszła poza zakres kompetencji określonych w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, określając obowiązki odbiorców usług, to jest m.in.: obowiązek korzystania z sieci wodociągowej w sposób nieskutkujący występowaniem zakłóceń sieci, obowiązek użytkowania instalacji kanalizacyjnej w sposób uniemożliwiający zakłócenia funkcjonowania sieci, umożliwiania pracownikom przedsiębiorstwa prawa wstępu na teren nieruchomości, obowiązek utrzymywania i zabezpieczania instalacji wodociągowych, powiadamianie o awariach i stwierdzonych uszkodzeniach, terminowe uiszczanie należności, itp. Ponadto, w § 9 Regulaminu Rada sformułowała pod adresem odbiorców zakazy, m.in. zakaz pobierania wody z pominięciem wodomierza, przemieszczania wodomierza i wykorzystywania sieci bądź instalacji wodociągowej do uziemiania urządzeń elektrycznych. Przepis art. 19 ustawy nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie obowiązków na odbiorców usług, a kwestie te, jak zasadnie wskazał skarżący, winny być objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą. Trafny jest zarzut skarżącego, dotyczący sprzeczności rozdziału III Regulaminu z ustawą. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2 – ust. 8 ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika, że kwestie dotyczące m.in. wzoru wniosku o zawarcie umowy, okresu obowiązywania umowy czy też warunków jej zmiany oraz wypowiedzenia winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Sąd podziela pogląd, że ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie np. jej zmiany, rozwiązania czy wygaśnięcia, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie (zob. wyrok tut Sądu z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18). Nie może budzić wątpliwości, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Analiza przepisów § 10 ust. 3 Regulaminu (dotyczącego czasu obowiązywania umowy), jak też § 11 – 13 Regulaminu (określających treść wzoru wniosku o zwarcie umowy) prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia, które wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 ustawy. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13). Zasadnie podaje skarżący, że w § 22 ust. 1-2 Regulaminu Rada z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zamieściła regulację uzależniającą przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/O1 613/18, stwierdził, a skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela ten pogląd prawny, że "regulacją przekraczającą upoważnienie z art. 19 ustawy jest również uzależnienie (...) przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. Organ nie może modyfikować procedury poprzedzającej rozpoczęcie prac budowlanych. Skoro art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo do zawarcia umowy o zaopatrzeniu umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo to nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 ustawy. Z ustawy wynika możliwość wykonania robót przyłączeniowych przez odbiorcę usług we własnym zakresie, nie przewiduje ona natomiast obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem." W § 23 ust. 6 Regulaminu określono sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, sytuacji, w których przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać dostawę wody albo wstrzymać lub ograniczyć odbiór ścieków. W ocenie Sądu, rada gminy nie posiada kompetencji do regulowania treści stosunków prawnych w zakresie wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego. Postanowienia te mogą zostać określone jedynie w ustawie lub poprzez czynność prawną. Zasady odpowiedzialności kontraktowej określa Kodeks cywilny, który dopuszcza umowne rozszerzenie lub zawężenie odpowiedzialności stron stosunku zobowiązaniowego. Zatem należało uznać, że wskazany przepis Regulaminu został podjęty z istotnym naruszeniem art. 19 ustawy. Usprawiedliwiony jest także zarzut przekroczenia delegacji ustawowej przy uchwalaniu § 27 ust. 3 i 4 Regulaminu określającego sposób ustalania rozliczenia za wodę pobranej na cele przeciwpożarowe. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie art. 22 pkt 2 ustawy, który stanowi, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy, stanowiącym delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy między gminą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa na jej terenie, w tym ochrony przeciwpożarowej. Gmina ponosi koszty realizacji tego zadania, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 ustawy, natomiast przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma zaś skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku pod względem technicznym, faktycznym, a nie formalnym. Brak jest podstaw, aby warunki te określała umowa gminy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Należało zatem stwierdzić, że wskazany przepis Regulaminu został statuowany bez upoważnienia ustawowego, a więc z istotnym naruszeniem prawa. Odnosząc się natomiast do kwestii legalności § 20 ust. 2 Regulaminu, w pierwszej kolejności należy wskazać, że nie miała wpływu na ocenę legalności powyższego przepisu, tak jak oczekiwała Rada w odpowiedzi na skargę, okoliczność związana z podjęciem uchwały Nr XXII/210/2021 zmieniającej uchwałę Nr XXXI/273/2018 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Kruklanki poprzez zmianę treści kwestionowanego § 20 ust. 2 Regulaminu. Wskazać bowiem należy, że okoliczność podjęcia późniejszej uchwały pozostaje bez wpływu na możliwość merytorycznej kontroli przez Sąd zaskarżonej uchwały. Skuteczna zmiana lub uchylenie inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały zmieniającej czy uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne nie można mówić o bezzasadności skargi. Nadal zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. I tak, w § 20 ust. 2 Regulaminu dotyczącym "warunków przyłączania do sieci" znalazły się zapisy określające, co powinien zawierać wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Słusznie wskazał skarżący, że taka ingerencja Rady w treść stosunków umownych pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym stanowi przekroczenie delegacji wskazanej w art. 19 ustawy, bowiem jest to materia, której regulacja nie spoczywa na Radzie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7, § 9, § 10 ust. 3, § 11, § 12, § 13, § 20 ust. 2, § 22 ust. 1 i 2, § 23 ust. 6 oraz § 27 ust. 3 i 4. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego w skardze.