II GSK 108/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 695/21 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 695/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia (..) r. nr (...)w przedmiocie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu (...)r. skarżący wystąpił do Starosty Szczycieńskiego (dalej, jako: "organ I instancji") o zwrot prawa jazdy kategorii B, utraconego na skutek orzeczenia przez Sąd Rejonowy w Szczytnie, uznającego skarżącego winnym popełnienia przestępstwa prowadzenia w ruchu lądowym motoroweru w stanie nietrzeźwości, czyli czynu z art. 178a § 1 k.k. i orzekł wobec niego m.in. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A na okres 4 lat. Zaliczył skarżącemu okres zatrzymania prawa jazdy od dnia (...)r. Decyzją z (...)r. organ I instancji odmówił zwrotu zatrzymanego skarżącemu prawa jazdy kategorii B, na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1268, dalej jako: "u.k.p."). Wskazał, że zgodnie z tym przepisem prawo jazdy nie może zostać zwrócone w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii A. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z (...)r., nr(...), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych jest wiążący dla właściwego starosty, ale w zakresie wynikającym z wiążących ten organ przepisów ustaw. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę, wskazując, zakaz wynikający z przepisu art. 42 § 2 k.k. jest obligatoryjnym środkiem karnym i sąd karny, który jest adresatem tej normy prawnej, ma obowiązek zastosować zakaz w sytuacji opisanej w tym przepisie. Przy czym ustawodawca pozostawił sądowi karnemu, który orzeka w konkretnym stanie faktycznym, rozstrzygnięcie czy środek karny obejmie wszelkie pojazdy, czy tylko pojazdy określonego rodzaju. Niezależnie od przyznanych sądowi karnemu uprawnień co do orzekania o zakresie stosowania środka karnego, ustawodawca postanowił w art. 12 ust. 2 u.k.p., że nawet gdy zastosowany przez sąd powszechny środek karny zostanie ograniczony tylko do pojazdów określonego rodzaju, to kierowcy nie może zostać zwrócone także prawo jazdy uprawniające do prowadzenia pojazdów wymagających innej kategorii prawa jazdy. W rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. W ocenie Sądu I instancji art. 12 ust. 2 u.k.p. nie narusza zakazu podwójnego karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, że art. 12 ust. 2 u.k.p. określa sankcję administracyjną, której zastosowanie jest warunkowane uprzednim orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, do których prowadzenia wymagane jest posiadanie prawa jazdy określonej kategorii. Nie dochodzi na podstawie tego przepisu do ponownego rozstrzygania o odpowiedzialności sprawcy czynu zabronionego. Organ administracyjny nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu popełnienia czynu zabronionego i nie wymierza kary. Zdaniem Sądu I instancji słusznie więc wskazał organ odwoławczy, że regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 u.k.p. ma bardzo istotne uzasadnienie celowościowe. Jej celem jest (czasowe) wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Powyższe potwierdza prawidłowość zaskarżonej decyzji i argumentów w niej zawartych. Od przedmiotowego wyroku skarżący złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez błędne ich niezastosowanie polegające na przyznaniu pierwszeństwa kolidującemu z nimi art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 u.k.p., czyli przepisom aktu niższego rzędu względem ustawy zasadniczej, a skutkujące w szczególności naruszeniem: 1. zasady zakazującej ponownego karania obywatela za ten sam czyn, za jaki wymierzona mu została już uprzednio kara przez sąd powszechny (tj. zasadę ne bis in idem); 2. zasady proporcjonalności, gdyż wykonanie orzeczenia sądu karnego zakazu ograniczonego do określonego rodzaju pojazdów zostało przez organ administracji rozszerzone do całkowitego pozbawienia pozostałych uprawnień obywatela, nieobjętych zakazem; 3. zasady podziału i równowagi władzy sądowniczej i władzy wykonawczej, przyznając prawo organom administracji rozszerzania wykonywania orzeczeń sądowych karnych i stosowania sankcji przekraczającej orzeczony przez sąd zakaz prowadzenia określonych rodzajowo pojazdów mechanicznych; 4. prawa obywatela do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wnoszący skargę kasacyjną skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., w myśl którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W złożonej skardze kasacyjnej powołano zarzuty w oparciu o pierwszą podstawą kasacyjną. Autor Skargi kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP przez błędne ich niezastosowanie polegające na przyznaniu pierwszeństwa kolidującemu z nim z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 u.k.p., czyli przepisom aktu niższego rzędu względem ustawy zasadniczej. Z prawidłowo ustalonego i niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego sprawy bezspornie wynika, że skarżący posiadał prawo jazdy kategorii A, A1, A2, AM, B, B1, a prawomocnym wyrokiem z dnia 8 października 2020 r. Sądu Rejonowego w Szczytnie został uznały za winnego popełnienia przestępstwa prowadzenia w ruchu lądowym motoroweru w stanie nietrzeźwości, tj. czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego i orzekł wobec niego m.in. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A na okres 4 lat. Zaliczył skarżącemu okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 10 sierpnia 2020 r. W dniu 15 lutego 2021 r. skarżący wystąpił do Starosty o zwrot prawa jazdy kategorii B. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania zakazu. Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.k.p., przepis powyższy stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: pkt 1 - B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; pkt 2 - AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Treść powyższych przepisów, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP zostały bezpośrednio powiązane przez skarżącego kasacyjnie z naruszeniem art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 u.k.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.k.p. nie naruszają przepisów Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można uznać, że regulacje zawarte w tych przepisach naruszają zasadę ne bis in idem, proporcjonalności, podziału i równowagi władzy sądowniczej i władzy wykonawczej czy też prawa obywatela do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1336/17 stwierdził, że ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (zob. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. Konstytucja RP nie wprowadza zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które - na gruncie sankcjonowania karnoprawnego - zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. W związku z powyższym, kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego nie stanowią naruszenia zasady ne bis in idem. Wskazać należy, że sankcja administracyjna realizuje przy tym cele prewencyjne i zabezpieczające. Należy również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1336/17 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przytoczone powyżej stanowisko w zakresie wykładni przepisów ustawy o kierujących pojazdami, które ma również zastosowanie w tej sprawie. Wskazać nadto należy, że powyższy pogląd dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - przykładowo można wskazać wyroki z dnia: 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 888/14; 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16; 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1612/18; 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1882/18 oraz 21 stycznia 2020 r., I OSK 1891/18 (dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, nie można zgodzić się z odosobnionym stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez skarżącego wyroku z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 264/21. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretacja przepisów ustawy o kierujących pojazdami musi uwzględniać chronione konstytucyjnie wartości nadrzędne, a jak stanowi, trafnie przywołany przez Sąd I instancji, przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczalne jest ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Stąd też zarzuty dotyczące niezgodności art. 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.k.p. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP należało uznać za niezasadne. Przewidziana w przepisach ustawy o kierujących pojazdami podstawa do nałożenia - niezależnej od sankcjonowania karnego - sankcji administracyjnej w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa każdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, nie narusza bowiem wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców konstytucyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.