II SA/Ol 695/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy oddala skargę. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 października 2020 r. Sąd Rejonowy uznał T. S. (dalej jako: "skarżący") za winnego popełnienia przestępstwa prowadzenia w ruchu lądowym motoroweru w stanie nietrzeźwości, tj. czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego i orzekł wobec niego m.in. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A na okres 4 lat. Zaliczył skarżącemu okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 10 sierpnia 2020 r. W dniu 15 lutego 2021 r. skarżący wystąpił do Starosty (dalej jako: "organ I instancji") o zwrot prawa jazdy kategorii B. Decyzją z "[...]" r. organ I instancji odmówił zwrotu zatrzymanego skarżącemu prawa jazdy kategorii B, na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1268, dalej jako: "u.k.p."). Wskazał, że zgodnie z tym przepisem prawo jazdy nie może zostać zwrócone w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii A. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami z powodu odmowy zwrotu prawa jazdy kategorii B, pomimo prawomocnego wyroku sądu karnego, na mocy którego nie został pozbawiony prawa jazdy kategorii B; - art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego i wydanie decyzji podważającej zaufanie do organów państwowych polegające na odmowie zwrotu prawa jazdy pomimo wskazania niekonstytucyjności przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Skarżący wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie sygn. akt II SA/Ke 695/20, stwierdzający, że regulacje zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami, w zakresie w jakim uniemożliwiają zwrócenie kierującemu prawa jazdy dotyczącego uprawnień do kierowania pojazdami, których nie objął środek karny orzeczony wobec tego kierującego przez sąd powszechny, naruszają art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" r., nr "[...]", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych jest wiążący dla właściwego starosty, ale w zakresie wynikającym z wiążących ten organ przepisów ustaw. Zgodnie z art. 182 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 53) w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Stosownie zaś do art. 182 § 2 k.k.w., organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Z przytoczonym przepisem art. 182 § 2 k.k.w. koresponduje obecnie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, w świetle którego starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Odrębnie natomiast w art. 12 ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca uregulował kwestię wydania prawa jazdy określonej kategorii w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii A. Przepis ten w pierwotnym brzmieniu stanowił w ust. 1 pkt 2, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z kolei w ust. 2 pkt 1 stanowił, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A. Na tle przytoczonych regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych dochodziło do rozbieżności w ocenie zakresu obowiązywania wprowadzonych zakazów. Jednak art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami był przedmiotem nowelizacji z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 970). W jej efekcie doprecyzowano, że przepis ten obejmuje już nie tylko osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy, ale także osoby ubiegające się o zwrot zatrzymanego prawda jazdy oraz przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy określonej kategorii - czyli osoby, które stosowne uprawnienia wcześniej już posiadały. W myśl art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z kolei art. 12 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy w aktualnym brzmieniu stanowi, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A. Kolegium wskazało, że językowa interpretacja powyższych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kategorii A obejmuje - poprzez obowiązujący organy administracji publicznej art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami - również zakaz prowadzenia pojazdów objętych wszelkimi kategoriami prawa jazdy wymienionymi w ustawie. Nie ma przy tym znaczenia, czy podmiot, wobec którego orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych ubiega się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii po raz pierwszy, czy też już wcześniej posiadał uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Organ II instancji wskazał, że nie podziela argumentacji powołanej w wyroku WSA w Kielcach z 18 listopada 2020 r., sygn. II SA/Ke 695/20 o naruszaniu przez wskazany przepis autonomii sądu karnego co do prawa ograniczenia przedmiotowego zakazu do określonego rodzaju pojazdów, a także wobec wprowadzenia dodatkowej dolegliwości za czyn osądzony prawomocnie, poprzez rozciągnięcie zakazu prowadzenia pojazdów na kategorie nieobjęte wyrokiem karnym. Kolegium stwierdziło, że jest to stanowisko odosobnione i pomija ważne wartości konstytucyjne chronione tymi przepisami. Wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami ma bardzo istotne uzasadnienie celowościowe. Jej celem jest (czasowe) wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Kolegium wymieniło w tym zakresie m.in. orzeczenia NSA: z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1388/18, z 2 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1612/18, z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1985/17. Reasumując, Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami w związku z wyrokiem sądu karnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł skarżący, podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 2 Konstytucji, art. 4 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych poprzez zastosowanie art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, mimo iż są one sprzeczne z ww. przepisami, tj. przepisami mającymi rangę wyższą i pierwszeństwo stosowania w razie zaistniałej kolizji, co w konsekwencji doprowadziło do ponownego, faktycznego karania za to samo zdarzenie (naruszenie zasady ne bis in idem); - art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji poprzez zastosowanie art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, mimo iż są one sprzeczne z ww. przepisami, tj. przepisami mającymi rangę wyższą i pierwszeństwo stosowania w razie zaistniałej kolizji, co w konsekwencji doprowadziło do: a. zaburzenia podziału i równowagi władzy wykonawczej i władzy sądowniczej; b. odebrania skarżącemu konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez właściwy sąd; c. naruszenia konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą wymiar sprawiedliwości w Rzeczpospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe; - art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, podczas gdy słusznym interesem skarżącego jest niewątpliwie możliwość prowadzenia pojazdów kategorii B, którego to uprawnienia skarżący nie stracił oraz dysponowanie odpowiednim dokumentem stwierdzającym to uprawnienie (prawem jazdy); - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji podważającej zaufanie do organów państwowych, biorąc pod uwagę, że decyzja o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy jest: a. rażąco i oczywiście nieproporcjonalna, niecelowa i niesprawiedliwa, b. wynikiem rażącego pogwałcenia podstawowych zasad stosowania prawa w zakresie, w jakim daje pierwszeństwo przepisom niższej rangi (art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami) względem przepisów wyższej rangi (art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji, art. 4 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 14 ust 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniosło, że organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie i w granicach przepisów prawa i nie mogą odmówić stosowania obowiązujących przepisów, nawet gdyby dostrzegły niezgodność ustawy z Konstytucją RP, bowiem w przeciwieństwie do sądów nie korzystają z przymiotu niezawisłości. Na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r. poz. 137) kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów, ustalonych na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się zwrotu prawa jazdy, które zostało mu zatrzymane w związku z popełnieniem przestępstwa z art. 178 a § 1 Kodeksu karnego (k.k.). Skarżący będąc w stanie nietrzeźwości kierował motorowerem. Za ten czyn został skarżącemu wymierzony, na podstawie art. 42 § 2 k.k. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. A na okres 4 lat. Zgodnie z art. 42 § 1 k.k., sąd może orzec zakaz prowadzenia pojazdów określonego rodzaju w razie skazania osoby uczestniczącej w ruchu za przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, w szczególności jeżeli z okoliczności popełnionego przestępstwa wynika, że prowadzenie pojazdu przez tę osobę zagraża bezpieczeństwu w komunikacji. W myśl zaś art. 42 § 2 k.k., sąd orzeka, na okres nie krótszy niż 3 lata, zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów albo pojazdów określonego rodzaju, jeżeli sprawca w czasie popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji był w stanie nietrzeźwości. Zakaz wynikający z tego przepisu jest obligatoryjnym środkiem karnym i sąd karny, który jest adresatem tej normy prawnej, ma obowiązek zastosować zakaz w sytuacji opisanej w tym przepisie. Przy czym ustawodawca pozostawił sądowi karnemu, który orzeka w konkretnym stanie faktycznym, rozstrzygnięcie czy środek karny obejmie wszelkie pojazdy, czy tylko pojazdy określonego rodzaju. Niezależnie od przyznanych sądowi karnemu uprawnień co do orzekania o zakresie stosowania środka karnego, ustawodawca postanowił w art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, że nawet gdy zastosowany przez sąd powszechny środek karny zostanie ograniczony tylko do pojazdów określonego rodzaju, to kierowcy nie może zostać zwrócone także prawo jazdy uprawniające do prowadzenia pojazdów wymagających innej kategorii prawa jazdy. W rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z tym unormowaniem prawo jazdy nie może być zwrócone w zakresie kategorii B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A. Ustawodawca niewątpliwie rozszerzył w art. 12 ust. 2 skutki orzeczenia sądu karnego zakazującego prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów określonego rodzaju. Działanie takie nie zaburza jednak podziału i równowagi między władzą wykonawczą i sądowniczą, jak to zarzuca skarżący. Decyzja wydana na podstawie omawianego przepisu nie narusza właściwości sądu powszechnego i nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu powszechnego. Trafnie argumentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 139/20 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), że ustawodawca ma prawo wiązać ze skazaniem karnym określone skutki i przepisy tego rodzaju mają zastosowanie nawet, jeśli nie orzeczono w wyroku sądowym określonego zakazu. Na przykład osoba skazana prawomocnym wyrokiem za określone przestępstwa nie może wykonywać określonego zawodu, prowadzić określonej działalności gospodarczej. Nie jest to skutek wynikający bezpośrednio z orzeczenia sądowego, ale z ustawy, jako konsekwencja prawomocnego skazania. Podobnie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami określa konsekwencje skazania. Prawomocny wyrok karny stanowi przesłankę do zastosowania tego przepisu i wiąże organy administracji w całości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1882/18 (publ. w CBOSA) stanął na stanowisku, że działanie organów na podstawie wskazanych wyżej przepisów nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu karnego. NSA zasadnie dostrzegł, że to właśnie prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii, leży u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 u.k.p. Adresatem tego przepisu jest właśnie organ administracji publicznej, a sfera jego stosowania nie dotyczy sprawy sankcji karnej, o której rozstrzygał sąd karny. Choć zatem obie sfery są ze sobą w tym przypadku funkcjonalnie powiązane, sprawa, rozstrzygana przez organ administracyjny jest sprawą odrębną od sprawy zakończonej wyrokiem karnym. W wyroku z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1301/20, NSA potwierdził, że art. 12 ust. 2 u.k.p. nie podważa treści prawomocnego wyroku karnego. Źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest bowiem sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. NSA wskazał, że w istocie z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju, ale pośrednio - przez obowiązujący organy administracji publicznej art. 12 ust. 2 u.k.p. - również zakaz prowadzenia pojazdów innej kategorii. Omawiane przepisy są powszechnie obowiązujące i osoba skazana nie powinna mieć wątpliwości, jakie konsekwencje prawne wynikają z orzeczenia przez sąd powszechny środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju. Obowiązujące przepisy nie powodują stanu niepewności. W orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzegana jest niespójność pomiędzy cytowanymi przepisami ustawy o kierujących pojazdami a art. 42 § 2 k.k.. Zastanawiać może sens pozostawienia sądowi karnemu możliwości ograniczenia zakazu prowadzenia pojazdów co do pojazdów określonego rodzaju, skoro powołaną w zaskarżonej decyzji nowelą z 2014 r. ustawodawca zdecydował wyraźnie, że orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju stosuje się także do innego rodzaju pojazdów, których prowadzenie wymaga innej kategorii prawa jazdy. Powyższe nie oznacza jednak sprzeczności art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami z powołanymi w skardze przepisami Konstytucji RP, Konwencji o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności czy Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. W ocenie Sądu, wprowadzenie przez ustawodawcę omawianego ograniczenia w postaci odmowy zwrotu prawa jazdy innej kategorii niż orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów nie było niedopuszczalne, ponadto wprowadzenie tej regulacji ma charakter prewencyjny i służy ochronie nadrzędnych wartości, takich jak życie i zdrowie ludzi uczestniczących w ruchu drogowym, a więc ma podstawy w chronionych konstytucyjnie wartościach. Zauważyć należy przede wszystkim, że Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego (por. uchwałę NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18, CBOSA, także A. Tokarz, Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16, Orzecznictwo Sądów Polskich 2018/6/65). Zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę w ustawie o kierujących pojazdami. Na kanwie ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca w różnych przepisach uwzględnia konsekwencje popełnienia czynów zabronionych zagrażających bezpieczeństwu w komunikacji, czy też skazania za nie. Na przykład w wyroku z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U. 2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. W wyroku tym TK wyjaśnił, że obok sankcji karnych mogą występować sankcje administracyjne wynikające z tego samego czynu. Przy czym kumulatywne stosowanie sankcji nie może stanowić wyrazu nieproporcjonalnej (nadmiernej) ingerencji w prawa i wolności jednostki. W ramach swobody ustawodawczej mieści się sankcja administracyjna zatrzymania prawa jazdy. TK wskazał, że ne bis in idem oznacza zakaz podwójnego (wielokrotnego) karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. Zakaz ten nie został expressis verbis wyrażony w Konstytucji, jednak Trybunał przyjmuje w swoim orzecznictwie, że wynika jednoznacznie z art. 2 Konstytucji, jako jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok Trybunału z 8 października 2002 r. w sprawie K 36/00). Podwójne (wielokrotne) karanie tej samej osoby za ten sam czyn stanowi naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na niepodporządkowanie się przez obywatela obowiązkowi prawnemu. TK wyjaśnił, że zarówno oparte na Konstytucji orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak i obowiązujące Polskę akty prawa międzynarodowego przyjmują szerokie rozumienie zasady ne bis in idem. Obejmuje ona bowiem przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, jak i z mocy innych przepisów prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym, które stanowią w istocie sankcję karną. TK podkreślił, że stwierdzenie naruszenia zakazu ne bis in idem wymaga ustalenia, czy mamy do czynienia z tym samym czynem, dwukrotnie (wielokrotnie) nakładaną sankcją karną lub sankcją o charakterze represyjnym stanowiącą w istocie sankcję karną oraz dwoma niezależnymi od siebie postępowaniami w tej samej sprawie. W ocenie Sądu art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie narusza zakazu podwójnego karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, że art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami określa sankcję administracyjną, której zastosowanie jest warunkowane uprzednim orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, do których prowadzenia wymagane jest posiadanie prawa jazdy określonej kategorii. Nie dochodzi na podstawie tego przepisu do ponownego rozstrzygania o odpowiedzialności sprawcy czynu zabronionego. Organ administracyjny nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu popełnienia czynu zabronionego i nie wymierza kary. W wyroku z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1882/18 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że sam fakt skazania strony i orzeczenie wobec niej środka karnego może wywoływać różne, niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych niż prawo karne gałęzi prawa. NSA potwierdził, że z przepisu art. 12 ust. 2 u.k.p. jasno wynika, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów, przemawia bowiem nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie, ale również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. NSA podkreślił, że bez systemu sankcjonowania działań, godzących w tę wartość, jej ochrona nie byłaby możliwa. Słusznie więc wskazał organ odwoławczy, że regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami ma bardzo istotne uzasadnienie celowościowe. Jej celem jest (czasowe) wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, jak również chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego, nie da się bowiem zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w bardzo poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, mogłaby nadal być użytkownikiem tego ruchu prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające wyższej kategorii uprawnień, niż te, których czasowo została pozbawiona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16; z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2109/16; z 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2514/14; z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 382/14; z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 603/14; z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 678/14 i z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 888/14, z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2715/16, z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 105/16, z dnia 17 maja 2019 r.; dostępne w CBOSA). Powyższe przemawia też za uznaniem proporcjonalności omawianej sankcji administracyjnej, gdyż jest ona niezbędna i adekwatna do zamierzonych celów. Zasadnym jest wskazać także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 797/18, w którym Sąd ten wskazał, że art. 12 ust. 2 uprawnia do wydania decyzji odmawiającej zwrotu prawa jazdy w związku z orzeczeniem zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznej innej kategorii niż żądany zwrot. WSA stwierdził, że przepis ten nie oznacza modyfikacji orzeczonego przez sąd karny środka karnego i nie łamie zakazu wielokrotnego karania. Wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4340/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Powyższe potwierdza prawidłowość zaskarżonej decyzji i argumentów w niej zawartych. Stan faktyczny sprawy niewątpliwie wyczerpuje dyspozycję art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, którego brzmienie jest jednoznaczne. Przepis ten wyklucza zwrot prawa jazdy kategorii B w czasie obowiązywania orzeczonego przez sąd powszechny zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, dla których wymagane jest prawo jazdy kategorii A. Unormowanie to służy, co jeszcze raz podkreślić należy, ochronie nadrzędnych wartości, takich jak życie i zdrowie uczestników ruchu drogowego, a więc wartości chronionych Konstytucją RP. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.