II GSK 1258/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K(...) Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1912/21 w sprawie ze skargi K(...) Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r. nr KOC/3654/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K(...) Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2022 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1912/21). w sprawie ze skargi K. (...) Sp. z o.o. w W. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca" "Strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r. nr KOC/3654/Dr/20, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchylił zaskarżoną decyzję; oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji za podstawę orzekania przyjął następujący stan faktyczny sprawy. 1. W dniu 23 listopada 2017 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. (...) w rejonie nr (...), (działka ew. nr (...)z obrębu (...)), podczas której stwierdzono, umieszczenie reklamy na przyczepie samochodowej o nr rej. (...)o treści ,, (...)Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół i dokonano pomiaru reklamy. Jak, wynika z karty kontroli, kolejne kontrole przeprowadzone zostały w dniach 5 i 15 grudnia 2017r. i potwierdziły one fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Z nich również sporządzona została przez pracowników dokumentacja fotograficzna. 2. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 25 kwietnia 2018 r. wymierzył Skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w dniach od 23 listopada do 15 grudnia 2017 r. poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy na ww. przyczepie o łącznej powierzchni 17,68 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 18.095,48 zł, obliczonej jako iloczyn zajętej powierzchni pasa drogowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia terenu. 3. Decyzją z 19 marca 2019 r. nr KOC/3345/Dr/18 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 25 kwietnia 2018r. nr ZDM/GKP/R/1630/2017/K o wymierzeniu Skarżącej, kary pieniężnej w wysokości 18 095,48 zł za zajęcie pasa drogowego. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2020r. (sygn. akt VI SA/Wa 1106/19) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że kwestia kluczowa, czyli zaliczenie do reklamy informacji umieszczonej na przyczepie samochodowej jest prawidłowe, mieści się w definicji, o której mowa w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.d.p.") i nie budzi wątpliwości Sądu. Jak zauważył Sąd, sama Skarżąca jednoznacznie w piśmie z 17 kwietnia 2018 r., wskazała, że przyczepa służyła do "autoreklamy działalności własnej" (wynajem nieruchomości). Zarówno z akt tej sprawy, jak i znanych WSA z urzędu ustaleń poczynionych w innym, prawomocnym wyroku tut. Sądu o sygn. akt VI SA/WA 1718/18 (dotyczącej tej samej przyczepy i tego samego pasa drogowego), Strona przyznała i nie kwestionowała, że przyczepa samochodowa była umieszczona w okresie od 16 grudnia 2017 r. do dnia 30 stycznia 2018 r. Skarżąca nie zaprzeczyła, że na przyczepie była reklama (wskazała, że umieściła ją celowo, ponieważ dużo jeździ po Polsce, służyła zatem tylko i wyłącznie autoreklamie nieruchomości własnej). Zdaniem WSA, już samo oświadczenie Skarżącej wskazuje wprost, że nie neguje faktu zajmowania pasa drogowego - parkingu nie objętego strefą płatnego parkowania. Twierdzenie o zajmowaniu tego pasa tylko w pewnych odcinkach czasowych jest gołosłowne, skoro fotografie obrazujące dni zajęcia jednoznacznie stanowią o umieszczeniu tam przyczepy, oklejonej banerami reklamowymi na dłuższy czas. Jak to ocenił Sąd, znamienne jest, że w żadnym stanowisku Strona, zaprzeczając reklamowemu charakterowi posadowienia przyczepy reklamowej na parkingu, nie wyjaśniała, do jakich innych celów, związanych z jej działalnością gospodarczą używała przestrzeni przyczepy, jakie konkretnie rzeczy były przewożone. Wskazywała na towary nie wymieniając jakie to były towary. W żadnym razie, ani w zakończonej już sprawie, ani w obecnym postępowaniu nie ma dowodów, by przyczepa wykorzystywana była w innym celu niż w reklamowym. Sąd zwrócił też uwagę na identycznie ustawione jeden na drugim masywne bloki betonowe o nieregularnych kształtach - podłożone pod część łącznikową, pozwalającą na utrzymanie przyczepy w poziomie. W ocenie Sądu, identyczność ich ułożenia każdego z trzech dni, kiedy robione były fotografie, niewątpliwie pozwala na przyjęcie ciągłości tego postoju w okresie objętym zaskarżoną decyzją. Za niecelowe Sąd uznał w niniejszym stanie faktycznym - wymaganie, by Organ zlecał sporządzenie mapy prawnej przez geodetę uprawnionego dla parkingu umieszczonego tuż przy drodze wojewódzkiej. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Organ zgromadził wystarczające dowody zajęcia pasa drogowego w dniach od 23 listopada do 15 grudnia 2017 r. Jak podkreślił WSA, w przypadku kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego ustawodawca z możliwości odmiennego unormowania instytucji odstąpienia, bądź wyłączenia jej stosowania nie skorzystał. W ocenie Sądu I instancji nie ma zatem żadnych powodów do tego, by art. 189f § 1 i 2 K.p.a. a priori wykluczać z podstawy prawnej tego rodzaju rozstrzygnięć. Jak stwierdził Sąd, istotą uchylenia zaskarżonej decyzji było wyłącznie pominięcie zastosowania przepisów ustanawiających dyrektywy nałożenia kary pieniężnej, co stanowi zarówno naruszenie prawa materialnego, wobec ich niezastosowania, jak i procesowego, bowiem wymaga uzupełnienia oceny materiału dowodowego w tym pominiętym zakresie. Sąd zwrócił uwagę, że nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 K.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. Jak zaś podkreślił Sąd istotne jest, że w świetle oświadczenia Skarżącej, przyczepa samochodowa została usunięta przed datą wszczęcia postępowania (30 marca 2018 r.) i od dnia 28 lutego 2018 r. nie została ani razu umieszczona na przedmiotowym miejscu. 5. W ramach ponownego rozpoznania sprawy decyzją z 19 maja 2021 r. nr KOC/3654/Dr/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 25 kwietnia 2018 r., nr ZDM/GKP/R/1630/2017/K, wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."); art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust.13 w związku z art. 40d ust. 2 u.d.p. oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm., dalej przywoływana jako: "Uchwała"), o wymierzeniu Skarżącej kary pieniężnej w wysokości 18.095,48 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. (...) w rejonie nr (...) w W. w dniach od 23 listopada do 15 grudnia 2017 r. poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy na przyczepie o nr rej. (...)o treści " (...)." o łącznej powierzchni 17,68 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ stwierdził, że w dniu 23 listopada 2017r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. (...)w rejonie nr (...) (działka ew. nr (...)z obrębu (...)), podczas której stwierdzono, umieszczenie reklamy na przyczepie samochodowej o nr rej. (...)o treści ,, (...)" Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną i dokonano pomiaru reklamy. Z kontroli zaś sporządzono protokół. Z karty kontroli zajęcia pasa drogowego wynika, że kolejne kontrole przeprowadzone zostały w dniach 5 i 15 grudnia 2017 r. i potwierdziły one dalsze zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez przedmiotową reklamę na przyczepie o ww. nr rej. W toku prowadzonych czynności wyjaśniających zarządca drogi ustalił, że według danych ujawnionych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, według stanu z 23 listopada 2017r., jako właściciel w/w przyczepy samochodowej figuruje K (...)sp. z o. o. Jak stwierdził Organ, w okolicznościach niniejszej sprawy, w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 marca 2020r. (sygn. akt VI SA/Wa 1106/19), wszystkie okoliczności zajęcia pasa drogowego drogi publicznej bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, zostały wyjaśnione i uzasadnione. Sąd Administracyjny przesądził, że doszło do zajęcia odcinka pasa drogowego drogi publicznej, przesądził, że obiekt umieszczony w pasie drogowym ul. (...)stanowił reklamę i że reklama została umieszczona przez Spółkę. SKO zauważyło nadto, że przyczepa była stawiana na parkingu w bezpośrednim sąsiedztwie drogi - ulicy o dużym natężeniu ruchu, w taki sposób, aby była zauważona przez uczestników ruchu. Przeczyło to twierdzeniu Spółki, że wykorzystywała przyczepę wyłącznie do przewozu materiałów. Przyczepa stała w jednym miejscu. Takie umieszczanie przyczepy wykluczało możliwość wyłącznego wykorzystywania jej do przewozu materiałów i świadczyło o przeznaczeniu jej dla celów reklamowych, właśnie w ciągu dnia, kiedy jest największe natężenie ruchu i dobra widoczność, jak wynika z dokumentacji fotograficznej. Opisane sytuowanie przyczepy (zawierającej treści reklamujące) w pasie drogowym należało zatem zakwalifikować jako zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. Jak zauważyło SKO, Strona nie przedstawiła dowodów, z których wynikałoby, że nie zajmowała pasa drogowego w dniach, niepotwierdzonych protokołami z kontroli pasa drogowego. Z analizy całości akt sprawy, w tym dokumentacji fotograficznej wynika - co podkreślił WSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 12 marca 2020 r. - że reklama zajmowała pas drogowy przez kolejne 23 dni. Jak dalej zaznaczyło SKO, Organ I instancji dokonał trzykrotnej kontroli pasa drogowego. Powyższe czynności zostały udokumentowane materiałem fotograficznym. Wynika z niego jednoznacznie, że w dniach kontroli tj. 23 listopada oraz 5 i 15 grudnia 2017r. należąca do Spółki przyczepa z treścią reklamową umieszczona była na parkingu przy ul. (...)w rej. nr (...). Powyższe pozwoliło przyjąć, że przedmiotowa reklama zajmowała pas drogowy ul. (...)nieprzerwanie w okresie od dnia 23 listopada do dnia 15 grudnia 2017r. Stwierdzenie podczas kilku kontroli, przeprowadzonych w różnych dniach i godzinach, obecności przyczepy samochodowej z reklamą rodzi uzasadnione domniemanie, że przyczepa z reklamą była umieszczona w przedmiotowym pasie drogowym przez cały okres objęty skarżoną decyzją. Tym bardziej, że ze sporządzonych fotografii wynika, że we wszystkich dniach kontroli, przyczepa była umieszczona dokładnie w tym samym miejscu i w taki sam sposób. Jak podkreślił Organ na powyższe zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku sygn. akt VI SA/Wa 1106/19. Biorąc powyższe pod uwagę, nie ulega zdaniem SKO, wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy doszło do samowolnego zajęcia odcinka pasa drogowego drogi publicznej, co uzasadnia wymierzenie kary pieniężnej na zasadzie art. 40 ust. 12 u.d.p. Powyższe wynika z ustaleń dokonanych w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, na który składają się: protokoły kontroli sporządzone przez pracowników zarządcy drogi wraz z dokumentacją zdjęciową, mapy miejsc, w których parkowała przyczepa Strony, informacja z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców oraz oświadczenia Strony. Organ rozpoznając sprawę zbadał też zasadność odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, na zasadzie art. 189f k.p.a. Po dokonanej analizie całokształtu okoliczności sprawy, nie znalazł przesłanek pozwalających na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. 6. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO złożyła Strona. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyrokiem z 18 marca 2022 r. orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) o uchyleniu ww. decyzji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji podkreślił, że istotne jest to, że sprawa zajęcia przez Stronę pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. (...) w rej. nr (...), w okresie od 23 listopada do 15 grudnia 2017r. poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy na przyczepie samochodowej, była już przedmiotem rozpoznania przed WSA w Warszawie (prawomocny wyrok z 12 marca 2020r. sygn. akt VI SA/Wa 1106/19). A zatem, w tym stanie rzeczy, kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana aktualnie przez Sąd musi nastąpić z uwzględnieniem art. 153 p.p.s.a. W świetle oceny prawnej sformułowanej w ramach kontroli decyzji SKO z 19 marca 2019 r. dokonanej przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 12 marca 2020 r., Sąd przyjął, że przyczepa samochodowa z reklamą znajdowała się (bez przemieszczania się) w granicach pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. (...)w rej. nr (...), w okresie od 23 listopada do 15 grudnia 2017 r. W opinii Sądu I instancji w granicach zakreślonych postanowieniem art. 153 p.p.s.a. ani Sąd ani też Organ nie mogły przyjąć odmiennej oceny co do zaistnienia tych okoliczności faktycznych w sprawie, tym bardziej, że nie pojawiły się żadne nowe fakty. Stan faktyczny sprawy zaakceptowany jako zaistniały przez WSA w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1106/19 stał się zatem stanem przyjętym przy rozpoznawaniu tej sprawy. Jak zauważył Sąd w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1106/19, w okolicznościach faktycznych tej sprawy, nie było wymagane przy tym by Organ zlecał sporządzenie mapy prawnej przez geodetę uprawnionego albowiem nie ulegało wątpliwości, że do zajęcia pasa we wskazanym okresie doszło. To jednak, co zdaniem Sądu wymagało rozważenia w tej sprawie związane było z ewentualnym zastosowaniem instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej (art. 189f k.p.a.), w szczególności w kontekście okoliczności, że w sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło po usunięciu przedmiotowej reklamy i - jak to wskazał Sąd, od dnia 28 lutego 2018 r. nie została ani razu umieszczona w kontrolowanym miejscu. W ramach ponownego rozpoznania sprawy Organ uznał, że nie zaistniały podstawy faktyczne do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Przy czym uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie SKO wskazało, że Strona jest przedsiębiorcą a zatem podmiotem od którego należałoby oczekiwać większej znajomości przepisów prawa. Nadto, jak to podniosło SKO, Spółka reklamowała na spornej przyczepie swoją działalność gospodarczą – wynajem nieruchomości. Dodatkowo jak to zaznaczył Organ Strona zajmowała pas drogowy w sposób ciągły, nie przez kilka dni ale kilka miesięcy. Jak jednak wynika z oceny prawnej i wytycznych sformułowanych przez WSA w Warszawie w wyroku z 12 marca 2020 r., którymi związany był zarówno Organ jak i WSA w tej sprawie, obowiązkiem SKO było także rozważenie znaczenia tego, że przyczepa samochodowa została usunięta przed datą wszczęcia postępowania (30 marca 2018 r.) i od 28 lutego 2018 r. nie została ani razu umieszczona na przedmiotowym miejscu. Okoliczności te, wespół z pozostałym materiałem dowodowym sprawy winny stać się, zdaniem WSA, przedmiotem analizy w ramach podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie mógł przyjąć, że Organ w pełni zastosował się do obowiązku, jaki dla niego wynikał z art. 153 p.p.s.a. Doszło zatem do jego naruszenia. Sąd I instancji zauważył, że dla potrzeb wyliczenia wysokości należnej kary pieniężnej Organ przyjął, że mamy do czynienia z trzystronną reklamą na przyczepie. Zdaniem Sądu I instancji informacje w formie plakatów umieszczone na trzech stronach spornej przyczepy samochodowej stanowią reklamę w rozumieniu definicji unormowanej w art. 4 pkt 23 u.d.p. To jednak, co nie pozostaje bez wpływu na wysokość przyjętej kary pieniężnej związane jest z tym, czy powierzchnia reklamy ustalona dla dokonania wymiaru tej kary została prawidłowo określona. WSA podkreślił, że z poz. 19 załącznika nr 3 do Uchwały, wynika, że prawodawca samorządowy dokonał zróżnicowania stawek w zależności od powierzchni reklamy: nie przekraczającej 3m², przekraczającej 3m² do 9m² włącznie i przekraczającej 9m². Organy obu instancji zsumowały powierzchnie trzech reklam zamieszczonych na spornej przyczepie i na tej podstawie doszło do wyliczenia wysokości kary pieniężnej z zastosowaniem stawki najwyższej, przewidzianej dla reklamy przekraczającej 9m². Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w postaci zdjęć przedmiotowej przyczepy, jednoznacznie zaś potwierdza, że na przyczepie z każdej z trzech stron, znajdowały się trzy odrębne reklamy. W ocenie Sądu z treści art. 40 ust. 6 u.d.p., określającego sposób wyliczenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy nie wynika w sposób literalny konieczność zsumowania odrębnych reklam znajdujących się na poszczególnych bokach pojazdu/przyczepy w celu ustalenia wysokości stawki w sytuacji gdy stawka jest zróżnicowana ze względu na powierzchnię reklamy. Podobnie jest w przypadku postanowień Uchwały, której postanowienia także nie przewidują takiej możliwości. O ile bowiem miałoby tak być jak to przyjął Organ, to powinno to mieć oparcie w stosownych postanowieniach Uchwały a takowych w niej brak. Sąd I instancji przyjął, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przez Organ art. 40 ust. 8 u.d.p. w związku z poz. 19c załącznika nr 3 do Uchwały poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zamieszczenie trzech, oddzielnych "reklam" na jednej przyczepie upoważnia do zsumowania ich powierzchni i przyjęcia stawki wyższej od tej, która zostałaby ustalona w przypadku oddzielnego wyliczenia powierzchni każdej z "reklam", tym bardziej, że każda z nich miała charakter samodzielny. Zarzut skargi w tym przedmiocie formułowany okazał się zatem zasadny. 8. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: 1). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust 2, i ust 2 pkt 3 u.d.p. przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej sprawie wymagało uzyskania zgody zarządcy drogi, podczas gdy miejsce, w którym znajdowała się przyczepa, stanowiło parking i było udostępniane użytkownikom nieodpłatnie oraz nie wymagało zezwolenia, a także błędne i bezpodstawne przyjęcie, że Skarżąca próbuje obejść prawo, podczas gdy to Sąd i organy dokonują rozszerzającej, sprzecznej z zasadami postępowania administracyjnego, wykładni przepisów dotyczących, m. in. definicji reklamy w odniesieniu do pojazdu, a także tworzenia zasad niemających pokrycia w prawie, tj. domniemania ciągłości zajmowania pasa na podstawie trzech kontroli wobec 20 z 23 dni, bez posiadanych ku temu dowodów oraz bez informowania Spółki o dokonywaniu czynności, a następnie wszczęciu postępowania po kilku tygodniach od przeprowadzonych czynności, 2). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 23 w zw. z art. 2 pkt 16 b i 16 c oraz a contrario pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu informacji o działalności za reklamę, podczas gdy w odniesieniu do niniejszej sprawy, definicja reklamy w ujęciu Ustawy o drogach publicznych posiada zdecydowanie węższy zakres aniżeli definicja zamieszczona w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przepis art. 4 pkt 23 odnosi się do art. 2 pkt 16 b i 16 c Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym znajdują się objaśnienia pojęcia "tablica reklamowa" oraz "urządzenie reklamowe", zaś ustawodawca wyraźnie pomija ujęcie reklamy zawarte w art. 2 pkt 16a Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. rozumienia reklamy jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, zaś konstrukcja przyczepy i jej przeznaczenie, nie pozwala na zakwalifikowanie jej ani jako "tablicy reklamowej", ani jako "urządzenia reklamowego", podobnie jak ma to miejsce w odniesieniu, np. do samochodów osobowych czy autobusów, a rozszerzenie wykładni reklamy na niekorzyść jest niedopuszczalne, 3). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 12 w zw. z art. 22 ust. 2, 2a, 2c u.d.p. poprzez błędne uznanie, że pozostawienie przyczepy na bezpłatnym parkingu, stanowiło reklamę wymagającą stosownego zezwolenia ze względu na zamieszczenie na przyczepie informacji o sprzedaży lub możliwości wynajęcia nieruchomości, podczas gdy zaparkowanie pojazdu (przyczepy) w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, gdyż pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, niż tylko wyłącznie reklamowe, natomiast czasowe ściągnięcie informacji znajdującej się na plandece nie było możliwe bez trwałego jej naruszenia, 4). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 23 w zw. z art. 1 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez ich błędną wykładnię, niezastosowanie i w rezultacie błędne uznanie, że przyczepa Spółki służy celom reklamowym, podczas gdy jest ona przede wszystkim pojazdem służącym do przewozu rzeczy, zaś plandeka na niej umieszczona stanowi przede wszystkim element ochronny, a nie promocyjny, co oznacza, iż zaparkowanie przyczepy przez spółkę nie wymagało zezwolenia ze strony zarządcy drogi, 5). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i w rezultacie błędne uznanie, że krótkotrwałe zaparkowanie pojazdu w postaci przyczepy, służącej do wykonywania działalności gospodarczej, w przeznaczonym ku temu miejscu parkingowym, w tym samym mieście, w którym znajduje się siedziba spółki, stanowi zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w nim reklamy, 6). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i w konsekwencji poprzez odmienne, nierówne traktowanie właścicieli pojazdów i w konsekwencji niezasadne uprzywilejowanie właścicieli samochodów poprzez nienakładanie na nich kar pieniężnych, nawet w przypadku długotrwałego postoju (kilku, kilkunastodniowego) auta i pomimo jego oklejenia, podczas gdy na takie samo traktowanie nie mogą liczyć właściciele przyczep, które w świetle definicji zawartej w Ustawie Prawo o ruchu drogowym również stanowią pojazd. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżąca spółka zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1). art. 3 § 1 w zw. żart. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 80 K.p.a., w zw. z art. 81a §1 K.p.a., w zw. z art.107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez wyrażenie błędnego poglądu, jakoby w okolicznościach niniejszej sprawy, w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa/1106/19), wszystkie okoliczności zajęcia pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi zostały wyjaśnione i uzasadnione, podczas gdy nie zwalnia to Sądu od ponownego zbadania sprawy, w tym ujawnienia nowych faktów, które zaistniały po wydaniu ww. wyroku w sprawach toczących się równolegle, a dotyczących tego samego przedmiotu, Jednakże w odniesieniu do innych okresów, tj. ZDM/GKP/R/670/2018/K, ZDMGKP/R/726/2018/K (ZDMGKP/R/726a/2018/K), które to fakty są znane Sądowi z urzędu, a dotyczyły skracania okresu w związku z "brakiem udokumentowania" i w konsekwencji zmniejszaniem kar pieniężnych nałożonych na Spółkę łącznie o prawie 20.000 zł, co powinno skutkować rozważeniem zasadności weryfikacji przyjętego okresu w niniejszej sprawie, także poprzez przeprowadzenie i ewentualną weryfikację materiału dowodowego w sprawie, a nie jedynie wyrażeniem poglądu, zgodnie z którym nie mają znaczenia w sprawie inne postępowania wobec późniejszego zajmowania pasa drogowego, choć czynności te wykonywał ten sam Organ, którego dotyczy niniejsze postępowanie, a ponadto przedmiotem oceny prawnej Sądu nie były chociażby kwestie związane z przepisami ustawy Prawo o miarach, choć w sprawie dokonano zmierzenia powierzchni przyczepy urządzeniem, wobec którego nie dokonano prawnej kontroli metrologicznej, 2). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 80 K.p.a., w zw. z art. 81a §1 K.p.a., w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne, sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego oraz zasadami logiki rozpatrzenie całości materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu obywateli oraz niedopełnienia obowiązku zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, ponieważ pomimo braku udowodnienia, iż strona zajmowała pas drogi wojewódzkiej Wału Miedzeszyńskiego o numerze 249A w sposób ciągły, okresie od listopada do stycznia 2018 r. oraz aby pozostawiała na parkingu przyczepę z zamiarem działania w celach reklamowych, choć pozostaje to w opozycji do wyjaśnień złożonych przez stronę w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r., jak i decyzji wydanych w sprawach tj. ZDM/GKP/R/670/2018/K, ZDMGKP/R/726/2018/K (ZDMGKP/R/726a/2018/K), a zatem powinno skutkować ponowną analizą materiału dowodowego i weryfikacją w oparciu o dwie, analogiczne sprawy, 3). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. - polegające na zaniechaniu ustosunkowania się do wszystkich kwestii oraz zarzutów prezentowanych przez stronę, 4). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 263 § 2 K.p.a., w zw. z art. 264 k.p.a. - poprzez odmowę zwrotu Skarżącej kwoty 615 zł tytułem kosztów postępowania, pomimo że strona, w związku z postępowaniem prowadzonym przez Organ I instancji, poniosła wydatek w tej wysokości, przedstawiła na tę okoliczność stosowne potwierdzenie, zaś wobec niezasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, powinny one zostać przez nie pokryte, 5). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania przez Organ I instancji weryfikowalnego i wiarygodnego wyjaśnienia rzetelności dokonanych pomiarów przyczepy. 6). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 8a ustawy Prawo o miarach poprzez brak dokonania zmierzenia powierzchni przyczepy urządzeniem, wobec którego nie dokonano prawnej kontroli metrologicznej, 7). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego i zastąpienie tego dowodu wyznaczeniem na mapie geodezyjnej działki i przez zatrudnionego w ośrodku uprawnionego geodetę fragmentu pasa drogowego, który zajmować miała Strona, 8). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd, że Skarżąca miała obowiązek podważenia ciągłości zajmowania pasa drogowego, co jest sprzeczne z ciężarem dowodowym obowiązującym w ramach postępowania administracyjnego, w szczególności w kontekście nałożenia na podmiot kary pieniężnej, gdyż to Organ administracji publicznej, a nie strona, ma obowiązek z urzędu zmierzać do pełnego wyświetlenia stanu faktycznego sprawy w zakresie potrzebnym do jej załatwienia i nie jest pod tym względem związany wnioskami stron, 9). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym Skarżąca wykazała, iż postępowanie Organów dotknięte było brakami, które nie pozwalały na wyciągnięcie wniosków skutkujących nałożeniem na Skarżącą kary pieniężnej oraz wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a które polegały na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, jak i dowolnej, sprzecznej z treścią, ocenie twierdzeń Skarżącej i w konsekwencji: - błędnym, sprzecznym z treścią oświadczenia strony, ustaleniem, że interpretuje wygląd swojej przyczepy jako reklamę. - błędnym, sprzecznym z treścią oświadczenia strony, jak i wydanymi w sprawach decyzjami, ustaleniem że strona zajmowała pas drogowy w sposób ciągły nie przez kilka dni, ale kilka miesięcy, - nieuwzględnieniu faktu, że do wszczęcia postępowania przez organ doszło na długo po tym, jak czynności z udziałem pracowników zarządcy drogi zostały przeprowadzone i to zaniechania właśnie tego organu spowodowały, że spółka nie mogła być obecna podczas oględzin, zgłosić od razu swoich uwag, a ponieważ po wszczęciu sprawy, przyczepa nie znajdowała się we wskazanym przez Organ I instancji miejscu, nie mogła dokonać we własnym zakresie jakichkolwiek obliczeń czy ustaleń oraz zabezpieczyć dowodów, - niezasadną akceptację oparcia się na twierdzeniach pracowników zarządu drogi, pomimo że osoby te nie dysponują wiedzą specjalistyczną, którą posiada biegły, zaś sami pracownicy, jako przedstawiciele Organu I instancji, który jest beneficjentem ewentualnej kary pieniężnej, nie są osobami bezstronnymi, niezależnymi i mogącymi obiektywnie ocenić kwestie mające fundamentalne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. - niezasadne zaakceptowanie przez Sąd twierdzenia Organu, że położenie przyczepy w miejscu kontroli, m. in. dnia 23 listopada 2018 r., uzasadniało przyjęcie, że znajdowała się w tym miejscu przez kolejne prawie dwa tygodnie, choć przy analogicznej sytuacji, w odniesieniu do okresu od 30 stycznia r. do 6 lutego 2018 r. i braku dowodów w odniesieniu do tygodnia poprzedzającego kontrolę, te same Organy uznały, że nie ma podstaw do nałożenia kary pieniężnej. 10). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 i art. 81a §1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym Skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a które polegały na niewyczerpującym, błędnym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, jak i dowolnej, sprzecznej z treścią, ocenie twierdzeń Skarżącej, a także zajęciu stanowiska sprzecznego zbiegiem wszystkich, dotychczasowych postępowań, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia naruszającego słuszny interes obywateli, ponieważ pomimo braku udowodnienia, iż strona w sposób ciągły pozostawiała na parkingu przyczepę w celach reklamowych, organ bezpodstawnie uznał, że w oparciu o trzy kontrole można stwierdzić, iż pojazd ten znajdował się w tym samym miejscu w okresie od 06 lutego do 22 lutego 2018 r. oraz nie był związany z postojem, a służył celom promocyjnym, a ponadto poprzez brak przyczyn, dla których nie uwzględniono wyjaśnień złożonych przez Stronę w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r. oraz zbadania, iż przedmiotem działalności gospodarczej strony jest m. in. prowadzenie działań o charakterze windykacyjnym, w tym kontekście, że wiąże się z koniecznością przenoszenia ruchomości z udziałem przyczepy, której parkowania dotyczy postępowanie. 11). art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy i przez bezpodstawne i błędne scedowanie obowiązku uzupełniania braków dowodowych na Stronę, co w efekcie doprowadziło do poczynienia w ramach uzasadnienia wyroku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy, 12). art. 3 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony i niesłuszne nałożenie na nią obowiązku poniesienia kary pieniężnej, podczas gdy ustawowa definicja reklamy oraz przesłanki uzyskania na nią zezwolenia nie pozwalają na uznanie, iż dotyczą one również zamieszczenia informacji na plandece przyczepy. 13). art. 3 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym Skarżąca wykazała, iż: a. zaniechano dokonania przez Organy obu instancji weryfikowalnego i wiarygodnego wyjaśnienia rzetelności dokonanych pomiarów przyczepy, pomimo że Spółka kwestionowała nałożenie kary w całości, a - jak słusznie zauważył Organ Odwoławczy - jego obowiązkiem jest zbadanie sprawy nie tylko w oparciu o zarzuty Skarżącej zawarte w odwołaniu, ale także w odniesieniu do kwestii w nim nieporuszonych. b. postępowanie Organów dotknięte było wadami, polegającymi na zaniechaniu powołania przez Organ I instancji decyzji pełnej, a w uzasadnieniu istniejącej podstawy prawnej, umożliwiającej nałożenie na stronę kary pieniężnej, co wpływa na możliwość zweryfikowania przez stronę zasadności jej nałożenia i nieuchylenie w związku z tym decyzji przez Organ II instancji, co pozbawiło stronę możliwości skorzystania z dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, 14). art. 3 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. art. 79 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym Skarżąca wykazała, iż: a. poprzez nieprzyczynienie się przez Organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, w tym poprzez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Organ przy załatwieniu sprawy poprzez nałożenie kary pieniężnej, pomimo udzielonych przez stronę w toku postępowania wyjaśnień w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r., co mogło doprowadzić do wykonania przez stronę stosownych czynności bez potrzeby nakładania kary pieniężnej, b. ze względu na prowadzenie sprawy w sposób niezwykle przewlekły, prowadzący do wydłużenia okresu, za który ma zostać nałożona kara pieniężna, co w realiach niniejszej sprawy przełożyło się na jej wysokość, a nadto z naruszeniem terminu wyznaczonego przez Organ II instancji na załatwienie sprawy przez Organ I instancji, c. poinformowanie Strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, po dokonaniu wszystkich kontroli przeprowadzonych w sprawie, których protokoły stanowią podstawowy dowód dla rozstrzygnięcia sprawy i nałożenie na stronę obowiązku, pozbawiło ją możliwości udziału w toku rzeczonych "kontroli", mających de facto charakter oględzin, w których strona miała prawo wziąć udział (jej obecność nie była konieczna, ale musiało to stanowić efekt jej wyboru, tj. powinno być poprzedzone poinformowaniem jej o czynnościach) i to pomimo kilkukrotnych kontroli, mających miejsce od listopada 2017 r., d. z uwagi na niezapewnienie Stronie możliwości czynnego udziału w najważniejszym stadium postępowania, w tym niemalże całym postępowaniu dowodowym oraz nieinformowanie jej o terminach czynności, jakie przeprowadzane są w sprawie, pomimo widniejącego na plandece numeru telefonu, doszło do niezasadnego obciążenia Skarżącej brakiem aktywności dowodowej, pomimo że Strona - nie będąc poinformowana o wszczęciu postępowania - nie miała możliwości, aby dowody takie zgromadzić i zabezpieczyć (np. poprzez wykazanie przemieszczania się przyczepy), 15). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 8a ustawy Prawo o miarach poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym Skarżący wskazał na brak dokonania zmierzenia powierzchni przyczepy urządzeniem, wobec którego dokonano prawnej kontroli metrologicznej i niezasadne obciążanie skutkami tego zaniechania Skarżącej, pomimo że w czasie przeprowadzania czynności nie była ona o nich poinformowana i w konsekwencji nie mogła dokonać weryfikacji prawidłowości przeprowadzonych pomiarów, 16). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym wskazano na zaniechanie przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego i zastąpienie tego dowodu wyznaczeniem na mapie geodezyjnej działki przez zatrudnionego w ośrodku uprawnionego geodetę fragmentu pasa drogowego, który zajmować miała Strona, 17). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się zarówno przez Sąd, jak i przez Organ II instancji do rozstrzygnięcia wydanego w innej sprawie, dotyczącej Skarżącej, przy jednoczesnym sięganiu po wyrok wydany w niniejszej sprawie, przy ich rozpoznawaniu, pomimo braku wiążącego charakteru wobec sądu i tegoż Organu w niniejszej sprawie, 18). art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 6 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, niejasny, bez wskazania podstawy prawnej oraz wyjaśnienia nieuwzględnienia zarzutów Skarżącej, a przez to pozbawienie Strony możliwości poddania prawidłowości toku rozumowania, procesu wnioskowania Sądu, a w konsekwencji także pozbawienie strony możliwości wdania się w polemikę co do istoty sprawy oraz dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia, w odniesieniu do definicji pojazdu, zarzutu nierównego traktowania, zaniechań w przedmiocie ustalenia kary pieniężnej (w tym odstąpienia od jej nałożenia) w zakresie innym, aniżeli wynikało to z rozstrzygnięcia Sądu z dnia 12 marca 2020 r., wyjaśnienia względów, dla których nie mają znaczenia w sprawie inne postępowania wobec późniejszego zajmowania pasa drogowego, pomimo że czynności te wykonywał ten sam Organ, którego dotyczy niniejsze postępowanie, a także powodów, dla których uznał, że nie było potrzeby dokonania czynności przez podmioty wyspecjalizowane, inne niż sam Organ. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła, w przypadku oddalenia skargi na podstawie art. 184 p.p.s.a. o odstąpienie o zasądzenia od Skarżącej kosztów postępowania, obciążenie Organu I instancji kosztami postępowania związanymi z koniecznością uzyskania pomocy prawnej przy sporządzaniu odwołania i w konsekwencji przyznanie od tego Organu na rzecz strony kwoty 615 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 9. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, wyszczególnione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy orzeczenie to uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 10. Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazywać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Wynik weryfikacji powyższych zarzutów okazał się negatywny, co stanowi konieczną i wystarczającą podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku. 11. Po pierwsze, wymogów powyżej zakreślonych nie spełnia zarzut z pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej, bowiem art. 4 pkt 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie istnieje; podobnie jeśli chodzi o zarzut postawiony w pkt II.18 i "art. 107 § 1 6", a także zarzut z pkt II.3, II.11, II.14 i pkt II.18 petitum skargi kasacyjnej, gdyż zarówno art. 77 k.p.a., jak i art. 8 k.p.a. są podzielone na jednostki redakcyjne w postaci paragrafów. 12. Po drugie formalnemu oddaleniu podlegał także zarzut z pkt II.11 petitum skargi kasacyjnej - naruszenia art. 3 § 1, w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. "przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy i bezpodstawne i błędne scedowanie obowiązku uzupełnienia braków dowodowych na stronę". Zarzuty te są dotknięty nieusuwalnym błędem konstrukcyjnym, który uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnego dokonanie ich oceny treściowej. Strona skarżąca kasacyjnie przez wadliwe przytoczenie i sformułowanie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a., naruszyła bezpośrednio art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych w formie weryfikowalnych zarzutów powinno bowiem obejmować nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz podanie ogólnego sposobu ich naruszenia (art. 174 p.p.s.a.), lecz także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie jest więc zobowiązana do szczegółowego określenia sposobu i formy naruszenia przepisów prawa nie tylko w warstwie abstrakcyjnej, lecz także w płaszczyźnie konkretnej na tle poszczególnych elementów stanu sprawy (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1255/23; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 51/24). Wymóg ten jest szczególnie istotny w odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. W takim przypadku nie jest wystarczające ogólne wskazanie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenia wybranych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego lub administracyjnego, lecz konieczne jest ich dodatkowe powiązanie – już w opisie samej podstawy – z konkretnymi okolicznościami faktycznymi lub prawnymi sprawy lub postępowania w sprawie, a ponadto przekonujące wykazanie, że naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). 13. Po trzecie, nie zasługiwały na uwzględnienie, pomimo ich mnogości i rozbudowania – podlegające łącznej i równoległej ocenie – zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 12, art. 61 § 4, art. 75 § 1 art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 84 § 1, art. 104, art. 105art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 8a ustawy Prawo o miarach, poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym Skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było brakami, które nie pozwalało na wyciągnięcie wniosków skutkujących nałożeniem na Skarżącą kary pieniężnej oraz wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a które polegały na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, oraz naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust 2, i ust 2 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 23 w zw. z art. 1 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w zw. z art. 40 ust. 12 w zw. z art. 22 ust. 2, 2a, 2c u.d.p. a także w zw. z art. 4 pkt 23 w zw. z art. 2 pkt 16 b i 16 c oraz a contrario pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - poprzez błędne uznanie, że pozostawienie przyczepy na bezpłatnym parkingu, stanowiło reklamę wymagającą stosownego zezwolenia a także na nieprawidłowym uznaniu informacji o działalności za reklamę. Skarga kasacyjna Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. 14. Należy na wstępie zwrócić uwagę, że stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd może zatem naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik nie odpowiada prawu. W tej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym polega naruszenie tego przepisu. Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może zatem być uwzględniony. W rozpoznawanej sprawie nie doszło też do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Wymieniony przepis prawa - jak przyjmuje orzecznictwo sądowoadministracyjne - może stanowić podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/17; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Według NSA uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, w zakresie analizy przedstawionych w nim argumentów umożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zawiera ono również wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie, a także ocenę w zakresie ich naruszenia. 15. W ocenie NSA niezasadne są także pozostałe zarzuty procesowe tej skargi. Ich istota sprowadza się do twierdzenia, że Organy nie podjęły niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy, przez co nie zebrały wyczerpującego materiału dowodowego, a to doprowadziło do wydania decyzji na podstawie błędnie przyjętych ustaleń faktycznych. Spółka dopatruje się tych naruszeń w sposobie prowadzenia postępowania przez Organy, zwłaszcza podnosi zarzut niedokonania przez nie pełnych ustaleń, a także przyjęcia ustaleń i stanowisk przyjętych przez Organy w innym postepowaniu. Odnosząc się do zarzutów procesowych NSA stwierdza, że są one niezasadne. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy wydane zostały w poprawnie ustalonym stanie faktycznym, i że te ustalenia zostały dokonane w sposób prawidłowy, zgodny z regułami określonymi w K.p.a. Sąd drugiej instancji zauważa, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. A zatem na gruncie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego dowodem może być wszystko, co jest zgodne z prawem. Zatem takim dowodem mogą być także ustalenia innego postępowania, w ramach którego zostały ujawnione fakty istotne dla rozstrzygania w sprawie. Autor skargi kasacyjnej polemizuje z tymi ustaleniami i ocenami opierając się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Zatem należy tylko zreasumować, że nie zostało podważone, że ustalenia udokumentowane protokołami kontroli, notatkami urzędowymi (pomiarami) oraz zdjęciami - parkowanie przyczepy z reklamą w dniach kolejno: 4, 9, 17 i 30 stycznia 2018 r. - dokładnie w tym samym i niezmienianym miejscu, o czym świadczą zdjęcia wskazujące zbliżenia kół, ich usytuowanie oraz szczegóły podłoża wykluczające możliwość przemieszczania się pojazdu w tym czasie, pozwalały przyjąć, że przyczepa z reklamą zajmowała pas drogowy w całym okresie, za który nałożono karę to, że Organy a w ślad za nimi Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że przyczepa służyła Skarżącej w tym okresie wyłącznie w celach reklamowych. To, że kontrole wykonywano periodycznie a nie dzień po dniu nie podważa prawidłowości ustaleń wobec niezmienności posadowienia przyczepy w pasie drogowym. Wbrew twierdzeniom Skarżącej spółki, ocena dowodów musi bowiem uwzględniać przede wszystkim zasady logiki i zdrowego rozsądku. Jeśli kontrole w przypadkowe dni z całego okresu potwierdzały niezmienne trwanie obiektu w tym samym miejscu, to słusznie przyjęto, że przyczepa znajdowała się w tym samym miejscu również i w pozostałym czasie kwestionowanego okresu. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, że - gdy kontroli akurat nie było - przemieszczała przyczepę, a potem parkowała ją dokładnie w tym samym punkcie. Dlatego jej twierdzenia o wykorzystywaniu pojazdu do prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym okresie słusznie uznano za całkowicie gołosłowne. Materiał dowodowy w sprawie potwierdza ustalenia Organów, także w zakresie pomiarów przyczepy i brak jest podstaw do wnioskowania, ze dokonane pomiary dotknięte są błędem a i Strona, jak słusznie wskazał WSA nie wykazuje jego zaistnienia. Ponadto, stwierdzony w sprawie stan faktyczny dotyczący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklam na przyczepie samochodowej – o ustalonej powierzchni i we wskazanym okresie, wynikał z dokonanej przez Organy kontroli pasa drogowego, jaka wynika z kompetencji organu – zarządcy drogi i która nie wymaga obecności Strony. W toku postępowania, jak prawidłowo ocenił Sąd I instancji, Skarżąca kasacyjnie nie była pozbawiona prawa czynnego udziału w postępowaniu i złożenia dowodów w sprawie. Poza prawidłową oceną postępowania wyjaśniającego, także ocena naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. w zakresie powołania podstawy prawnej decyzji, art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zakresie przygotowania pracowników Organu oraz art. 153 p.p.s.a. w zakresie przywołania ocen prawnych zawartych w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1106/19), została dokonana przez Sąd instancji w sposób prawidłowy. 16. W taki sam sposób należy ocenić zarzuty materialne rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Choć skarga kasacyjna ujmuje te zarzuty w sześć rozbudowanych grup, jednak w istocie odnoszą się one do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Z analizy zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie zarzuty te sprowadzają się do zaprzeczenia, aby informacja o prowadzonej działalności stanowiła reklamę oraz aby Skarżąca wyłącznie w celach reklamowych pozostawiała przyczepę z plandeką w miejscach przeznaczonych do parkowania w obrębie pasa drogowego na terenie Warszawy (ul. (...)). Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, a na wątpliwości artykułowane w skardze kasacyjnej odpowiedział już prawidłowo WSA w zaskarżonym wyroku. Argumentację Skarżącej kasacyjnie początkowo należy odnieść do treści art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl którego wymaga zezwolenia zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w nim reklam czyli posadowionych w polu widzenia użytkownika drogi tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, 443 i 774), a także każdego innego nośnika informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędącego: znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm., dalej: p.r.d.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.). Z drugiej strony, przepis ten, jak i inne przepisy u.d.p., szczególnie jej art. 1 (zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych), nie wyłączają - co do zasady - możliwości wykorzystywania pasa drogowego do parkowania pojazdów. Dlatego słusznie wskazuje Skarżąca kasacyjnie, że należy odróżnić zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Nie każde zaparkowanie pojazdu, mimo że znajdują się na nim reklamy, wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Nie można bowiem zaaprobować takiego rozumienia art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., że każde zaparkowanie pojazdu - nawet jeśli znajdują się na nim reklamy - stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 832/21). W tym stanie rzeczy należy uznać, że w istocie zwrot "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" jest niezdefiniowany i nieostry, co jednak nie oznacza, że istnieją – jak tego oczekuje Skarżąca kasacyjnie – wątpliwości co do kierunku jego interpretacji. Umieszczenie takich zwrotów w treści przepisu ma na celu, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Zamieszczanie zwrotów niedookreślonych czy nieostrych w przepisach prawa jest uzasadnione, bowiem sztywne regulowanie każdej sytuacji jest po pierwsze niemożliwe, po drugie zaś stanowiłoby zbyteczny "gorset" dla działań organów administracji publicznej. Subsumcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1989/12). Odpowiedź na pytanie, czy umieszczenie w pasie drogowym (na znajdującym się także w pasie drogowym parkingu) pojazdu (którym również jest przyczepa i przyczepa lekka w myśl art. 2 pkt 50, 51 p.r.d.), na którym umieszczono reklamę stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., wymaga uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy. Jednocześnie nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (w tym przyczepy) z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie (por. powołany wyrok NSA). 17. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej do WSA decyzji, stwierdzenie, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 u.d.p. oparto na ustaleniach dokonanych w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak: wypis i wyrys z rejestru gruntów oraz mapa zasadnicza, protokoły kontroli sporządzone przez pracowników zarządcy drogi wraz z dokumentacją zdjęciową, w których parkowała przyczepa Skarżącej, informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców oraz oświadczeń Strony. Nie było kwestionowane, że przeznaczeniem przyczepy jest przewóz bagażu, nie służyła ona wyłącznie jako nośnik służący ekspozycji informacji, gdyż nie była to tzw. przyczepa banerowa. Jednakże plandeka, stanowiąca standardowe wyposażenie przyczepy lekkiej (której dopuszczalna masa całkowita nie przekracza 750 kg), zawierała informacje dotyczące działalności Skarżącej (nazwa firmy, jej adres, dane kontaktowe, przedmiot działalności łącznie z oprawą graficzną), przedstawione wyraźnie na całej powierzchni poszczególnych stron plandeki. W tej sytuacji Organy i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że te dane mają charakter reklamowy. Z kolei przyczepa była stawiana na parkingu w bezpośrednim sąsiedztwie drogi – ulicy o dużym natężeniu ruchu, w taki sposób, aby była zauważona przez uczestników ruchu i do tego w znacznej odległości od zakładu Skarżącej. Przeczyło to twierdzeniu Skarżącej, że wykorzystywała przyczepę wyłącznie do przewozu materiałów niezbędnych do wykonywania działalności. Przyczepa, w kontrolowanym okresie stała w jednym miejscu, bez pojazdu ciągnącego, z zablokowanym kołem (cegły pod kołem), aby się nie przemieszczała, w znacznej odległości od firmy Skarżącej, nie wspominając o miejscu zamieszkania. Organy prawidłowo uznały, że w oparciu o przeprowadzone kontrole można stwierdzić, iż pojazd ten znajdował się w tym samym miejscu w okresie od 4 do 30 stycznia 2018 r. oraz nie był związany z postojem, a służył celom promocyjnym. Takie umieszczanie przyczepy wykluczało możliwość wyłącznego wykorzystywania jej do przewozu materiałów i świadczyło o przeznaczeniu jej dla celów reklamowych, właśnie w ciągu dnia, kiedy jest największe natężenie ruchu i dobra widoczność, jak wynikało z dokumentacji fotograficznej. Z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Napisy o wskazanej treści, dotyczące działalności gospodarczej Skarżącej - umieszczone na przyczepie, wypełniają definicję reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. Przyczepa wraz z plandeką stanowi nośnik informacji wizualnej umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi, a głównym celem umieszczenia jej w ruchliwym punkcie było poinformowanie kierowców i przechodniów o takiej firmie i ewentualne zachęcenie do skorzystania z jej usług. O takiej jej funkcji świadczy dodatkowo sposób umieszczenia w pasie drogi – w sposób uwidoczniony na fotografiach. Wskazać też należy, że takie stanowisko było już wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazywano, że tego rodzaju ustawienie przyczepy samochodowej z reklamą, na dłuższy okres, odpowiada dyspozycji art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Powołać w tym miejscu można np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 364/14), w którym ten Sąd stwierdził, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma natomiast znaczenia metoda ekspozycji reklamy np. przy wykorzystaniu mogących się przemieszczać obiektów. 18. Za niezasadny należy także uznać zarzut skargi kasacyjnej polegający na naruszeniu art. 40 ust. 12 u.d.p. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). W orzecznictwie NSA podkreśla się, że stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinionego zachowania podmiotu do którego kierowana jest decyzja. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3647/15, wyrok NSA z 20 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 4486/16). W tym stanie rzeczy uwzględniając fakt, że odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy przyjąć należy, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że dla wymierzenia kary, o której mowa w art. 40 ust.12 u.d.p. bez znaczenia pozostaje podnoszona przez Skarżącą okoliczność związana z wykorzystywaniem przyczepy także do działalności gospodarczej. W konsekwencji nie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów, m.in. art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., art. 4 pkt 23 u.d.p. ani błędnego zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p. do stanu faktycznego sprawy. Opisane sytuowanie przyczepy (zawierającej treści reklamujące działalność gospodarczą Skarżącej) w pasie drogowym zostało zatem prawidłowo zakwalifikowane przez Organy oraz zaaprobowane przez WSA, jako zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. Skarżąca kasacyjnie tych ustaleń i wniosków nie podważyła skutecznie (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 832/21, z 31 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 1548/17; z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 5022/16). 19. Naczelny Sąd Administracyjny – w zakresie zarzutu naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 263 § 2 K.p.a., w zw. z art. 264 k.p.a. - poprzez odmowę zwrotu Skarżącej kwoty 615 zł tytułem kosztów postępowania zauważa, że Skarżąca wniosła o "zmianę zaskarżonej decyzji w części co do pkt 2) poprzez obciążenie Organu (...)" i zwraca uwagę, że sąd administracyjny nie orzeka merytorycznie. Uchylając zaskarżoną decyzję zatem WSA prawidłowo orzekł o kosztach postepowania. 20. Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl