IV SAB/Wr 458/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamienicka Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi O. Z. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, która to bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.400 (słownie: tysiąc czterysta) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 5 lutego 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 10 lutego 2021 r.) O. Z. (dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda) w rozpoznaniu złożonego przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wspomniany wniosek został nadany pocztą 1 sierpnia 2019 r. Od chwili złożenia wniosku minęło 18 miesięcy i pomimo kierowanych pism oraz ponagleń skarżąca nie była informowana o przebiegu postępowania. Do dnia złożenia skargi strona nie otrzymała żadnej korespondencji w sprawie. W ocenie strony, sposób prowadzenia postępowania przez Wojewodę w sprawie w sposób oczywisty narusza szereg przepisów postępowania, w tym – art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 – 3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Wskazując na powyższe strona skarżąca wystąpiła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 2. zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; 3. przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej kwoty 12.000 zł na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm. W piśmie z 26 kwietnia 2021 r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Merytoryczną kontrolę skargi należało poprzedzić ustaleniem dopuszczalności skargi w warunkach jej wniesienia do sądu administracyjnego przed rozpoznaniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam tylko fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, CBOSA). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając zatem formalnych przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi Sąd przeprowadził kontrolę prowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem stawianego organowi zarzutu bezczynności i uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku jaki złożyła strona skarżąca ubiegając się o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy uzupełniająco wskazać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794). W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 5 sierpnia 2019 r. W dniu 23 października 2020 r. strona stawiła się w siedzibie urzędu, celem pobrania odcisków palców. Wówczas też skarżąca złożyła dodatkowe dokumenty w sprawie. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył natomiast postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Pierwsze czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku organ przedsięwziął dopiero w kwietniu 2021 r. Wtedy to bowiem organ wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia - w terminie 7 dni - braków formalnych wniosku oraz do złożenia odcisków linii papilarnych (czynność tę strona wykonała natomiast znacznie wcześniej, bo 23 października 2020 r.). Nie trudno przy tym zauważyć, że działania te przeprowadzono już po wystąpieniu przez stronę z ponagleniem i po złożeniu skargi na bezczynność organu. Zakończenie postępowania w sprawie poprzez wydanie decyzji nastąpiło kilka miesięcy później, tj. 7 września 2021 r. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia. Tymczasem, po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu. Pierwsze czynności procesowe w sprawie, zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy organ podjął po wielokrotnym przekroczeniu ustawowych terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Taki sposób prowadzenia postępowania administracyjnego niewątpliwie uzasadnia podniesiony w skardze zarzut bezczynności Wojewody D. w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony. W świetle omówionych okoliczności Sąd stwierdził zatem bezczynność Wojewody w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o charakterze rażącego naruszenia prawa, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma oczywiście na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna i znana z innych podobnych postępowań sytuacja, związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Organizacyjne problemy organu nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3820/19, 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16, 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16, 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16). Uzupełniająco należy dodać, że bez wpływu na ocenę wystąpienia stanu bezczynności wspomnianego organu, dodatkowo, o charakterze kwalifikowanym, pozostają przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie bowiem od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i konsekwencji wynikłych z przepisu art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 ustawę z dniem 31 marca 2020 r.) – stan bezczynności w sprawie wystąpił jeszcze przed ogłoszeniem stanu epidemii oraz przed wejściem w życie art. 15 zzs wspomnianej ustawy. Wobec wydania decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji (decyzja Wojewody z 7 września 2021 r.) Sąd, działając na podstawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt II sentencji wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.400 zł (pkt III wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA) i nie ma charakteru odszkodowawczego. Mając natomiast na uwadze, że strona domagała się sumy pieniężnej w wyższej kwocie aniżeli przyznana, Sąd w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej łączną kwotę kosztów w wysokości 597 zł składa się: równowartość wpisu sądowego od skargi jaki uiściła skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie (100 zł), wynagrodzenie dla reprezentującego ją pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), oraz, równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.