I OSK 1488/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1687/21 w sprawie ze skargi Gminy Rybnik na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 3 listopada 2021 r. nr IFVIII.7581.1.54.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji w kwestii umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić Gminie Rybnik ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1687/21, po rozpoznaniu skargi Gminy Rybnik, uchylił punkt 1 decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 3 listopada 2021 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w kwestii umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Rybnika decyzją z 17 marca 2017 r. nr 193/6740/2017, znak: Ar-II.6740.1104.2016, udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Wykonanie łącznika ulic R. – W. wraz z oświetleniem" w R. Z dniem uprawomocnienia się powyższej decyzji nieruchomość położona w gminie Rybnik, obręb Rybnik, oznaczona jako działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy Rybnik. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej, powyższa nieruchomość przed przejęciem z mocy prawa na rzecz Gminy Rybnik stanowiła własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym E. S.A. (po zmianie nazwy P1 S.A., obecnie P2 S.A. w B.). Prezydent Miasta Rybnika decyzją z 22 lutego 2021 r. znak: M.6833.58.2017 orzekł o: 1) umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Rybnika prawa własności ww. nieruchomości; 2) ustaleniu odszkodowania na rzecz P2 S.A. w B. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Rybnika prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości; 3) powiększeniu ustalonego w pkt 2 odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości z tytułu wcześniejszego jej wydania, tj. o kwotę [...] zł; 4) zobowiązaniu Prezydenta Miasta Rybnika do wypłaty ustalonego w pkt 2 i powiększonego w pkt 3 odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wojewoda Śląski (działający w imieniu Skarbu Państwa). Następnie, Wojewoda Śląski decyzją z 3 listopada 2021 r. I. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, zapisów: "1. Ustalić odszkodowanie w wysokości [...] zł (słownie: [...]) na rzecz Skarbu Państwa, za prawo własności nieruchomości położonej w gminie Rybnik, obręb Rybnik, oznaczonej jako działka nr: [...] o łącznej powierzchni 0,0043 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Rybniku, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasta Rybnik na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Rybnika z dnia 17 marca 2017 r. nr 193/6740/2017, znak: Ar-II.6740.1104.2016 o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Wykonanie łącznika ulic R. – W. wraz z oświetleniem" w Rybniku oraz postanowienia Prezydenta Miasta Rybnika z dnia 8 maja 2017 r. prostującego decyzję nr 193/6740/2017 z dnia 17 marca 2017 r. i zobowiązać do jego wypłaty Prezydenta Miasta Rybnika", II. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu, Wojewoda Śląski wskazując na treść art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", podkreślił, że w niniejszej sprawie to Wojewoda Śląski reprezentuje Skarb Państwa i to on był uprawniony do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania. Jak wskazał organ odwoławczy, Prezydent Miasta Rybnika ustalając strony postępowania uznał, że organem reprezentującym Skarb Państwa jest Wojewoda Śląski, a jednocześnie to Prezydent Miasta Rybnika oświadczeniem z 26 stycznia 2021 r., zrzekł się w całości odszkodowania za prawo własności nieruchomości. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, doprowadziło do podwójnej reprezentacji Skarbu Państwa, to jest przez starostę i wojewodę, a było spowodowane błędną wykładnią art. 23 ust. 1e u.g.n. Wojewoda nie podzielił również twierdzenia Prezydenta Miasta Rybnika, że art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", upoważnia go do złożenia przedmiotowego oświadczenia. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że w sprawie nie zostało skutecznie złożone oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za prawo własności nieruchomości. Na decyzję Wojewody Śląskiego skargę wniósł Prezydent Miasta Rybnika. Jak wskazał w uzasadnieniu skargi, przepis art. 23 ust 1e u.g.n. dotyczy jedynie reprezentacji procesowej Skarbu Państwa przez Wojewodę Śląskiego, która nie rozciąga się na czynności materialnoprawne w zakresie zarządzania mieniem Skarbu Państwa, czyli w niniejszym wypadku na kwestię złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej. Ponadto, Prezydent wskazał na niedopuszczalną kumulację ról Wojewody: jako organu oraz strony postępowania. Powołując się na treść art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", Prezydent podkreślił, że organem upoważnionym do wydania decyzji był Wojewoda Śląski, zaś w niniejszej sprawie decyzję z jego upoważnienia wydała osoba będąca pracownikiem organu – strony postępowania, co może prowadzić do konfliktu interesów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski podkreślił, że Prezydent Miasta Rybnika nie był uprawniony do jej wniesienia, gdyż wydał decyzję w I instancji i nie był stroną postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 K.p.a., Wojewoda podkreślił, że właściwość organu wyznaczają inne ustawy szczególne, w tym wypadku art. 9a u.g.n. W piśmie z 12 stycznia 2022 r. strona skarżąca sprecyzowała, że skarga została wniesiona w imieniu Gminy Rybnik. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał dopuszczalność skargi wniesionej przez Gminę Rybnik. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzję w sprawie ustalenia odszkodowania wydał Prezydent Miasta Rybnika wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a skargę złożyła Gmina Rybnik reprezentowana przez Prezydenta. Skoro Miasto Rybnik jest miastem na prawach powiatu, to Prezydent Miasta Rybnik występować może w dwojakiej roli, to znaczy jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy reprezentujący gminę na zewnątrz (i tak jest w niniejszej sprawie). Odnosząc się do zarzutu Wojewody Śląskiego, że nie można łączyć roli procesowej organu oraz strony postępowania, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że to Wojewoda Śląski złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Rybnika, a następnie sam to odwołanie rozpatrzył. Zatem, Wojewoda połączył w jednym postępowaniu rolę strony (jako podmiot składający odwołanie) oraz organu administracji (rozpatrując swoje odwołanie). Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że "nie kwestionuje takiej konstrukcji". Wskazał jednak, że "dwoistość" charakteru prawnego występuje nie tylko po stronie wojewody, ale również organu wykonawczego gminy, będącego miastem na prawach powiatu. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ dotyczyła innej problematyki, to jest zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast uchwała NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 nie znajdzie zastosowania w sprawie, gdyż odnosi się do legitymacji skargowej powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. Skargę w niniejszej sprawie złożyła zaś gmina. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Śląskiego, że tylko on mógł złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania należnego Skarbowi Państwa. Rację przyznał skarżącej Gminie Rybnik, że przepis art. 23 ust 1e u.g.n. dotyczy uprawnień wojewody o charakterze procesowym. Oznacza to, że w przypadku postępowania administracyjnego (sądowoadministracyjnego), gdzie występują zarówno starosta, jak i Skarb Państwa, to ten ostatni będzie reprezentowany przez wojewodę. Zupełnie inny charakter ma instytucja zrzeczenia się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej. Żaden przepis nie wyłącza uprawnień starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) w tym zakresie. Oświadczenie to nie jest bowiem wydawane w ramach jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, lecz stanowi oświadczenie woli, o charakterze prywatnoprawnym, podmiotu wykonującego obowiązki w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Zatem, Prezydent Miasta Rybnik mógł skutecznie złożyć oświadczenie o rezygnacji (w imieniu Skarbu Państwa) z odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 50 § 1 P.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy proceduralnej wynikającej z tego przepisu, skierowanej do Sądu pierwszej instancji, nakazującej zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę, i przyjęcie a priori, że Gmina Rybnik mogła wnieść skargę w sprawie, w której jej organ wydał decyzję administracyjną; 2. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, polegające na braku odrzucenia skargi w sprawie, w której były podstawy do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji oczywistego braku legitymacji skargowej po stronie Gminy Rybnik, 3. art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy proceduralnej wynikającej z tego przepisu, skierowanej do Sądu pierwszej instancji, ponieważ orzekał Sędzia, który podlegał wyłączeniu w sprawie; 4. art. 19 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy proceduralnej wynikającej z tego przepisu, skierowanej do Sądu pierwszej instancji, ponieważ orzekał Sędzia, który podlegał wyłączeniu w sprawie. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oddalenie skargi oraz umorzenie postępowania w trybie art. 189 p.p.s.a. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. oddalającego skargę; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na zasadzie art. 185 p.p.s.a. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Prezydent Miasta Rybnika oraz Gmina Rybnik nie posiadają legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stałą się jej własnością, jeżeli decyzję w sprawie wydał Prezydent Miasta Rybnika. Gmina Rybnik, jako jednostka samorządu terytorialnego, nie jest w ogóle stroną w toczącym się postępowaniu odszkodowawczym. Stroną jest podmiot uprawniony do odszkodowania w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej oraz podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, czyli właściwy zarządca drogi, będący zarazem inwestorem. W przedmiotowej sprawie jest nim Prezydent Miasta Rybnika, co wynika z art. 1 ust. 2 oraz art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, a także z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 203 ze zm.). To z przytoczonych przepisów wynika obowiązek wypłaty odszkodowania przez Prezydenta Miasta Rybnika, a nie z regulacji wynikającej z art. 132 ust. 5 u.g.n. Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną, przepisy do stosowania których odsyła art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, wprowadzają pewne wyjątki od zasady określonej w art. 132 ust. 5 u.g.n. Wobec powyższego, Prezydent Miasta Rybnika nie jest uprawniony do wypłaty odszkodowania jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. W konsekwencji, Gmina nie jest stroną postępowania, gdyż jest nim Prezydent, jako zarządca drogi gminnej. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, Prezydent Miasta Rybnika działał jako organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W tej sytuacji również nie był on stroną postępowania administracyjnego i nie przysługiwała mu legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15). Powołano także uchwały NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00 oraz z 19 maja 2003 r., OPS 1/03. Ponadto, przywołano postanowienia NSA z 26 listopada 2021 r.: I OSK 791/21 oraz I OSK 1642/21, wydane w związku ze sporem Wojewody Śląskiego oraz Prezydenta Miasta Rybnika. Jak wskazał NSA w postanowieniu I OSK 791/21: "Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym.". Jak następnie podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, dotyczący kompetencji Prezydenta Miasta Rybnika do złożenia oświadczenia o rezygnacji z odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa. Wojewoda wyjaśnił, że celem regulacji art. 23 ust. 1e u.g.n. jest usunięcie konfliktu interesów występującego w sytuacji, w której dwie strony postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, to jest miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa, byłyby reprezentowane przez ten sam podmiot (starostę albo prezydenta miasta na prawach powiatu). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jednym z uczestników postępowania jest Prezydent Miasta Rybnika jako podmiot realizujący inwestycję i zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Drugim jest Skarb Państwa, figurujący w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. Nie ma wątpliwości, że interesy obu wymienionych podmiotów są w stosunku do siebie konkurencyjne. Prezydent Miasta Rybnika wskazał w niniejszej sprawie, że jako zarządca dróg publicznych w granicach miasta, ponosząc koszty ich budowy, zainteresowany jest, by należne Skarbowi Państwa odszkodowanie pozostało w budżecie miasta na realizację kolejnych inwestycji drogowych. W sprawie doszło więc do sytuacji, w której Skarb Państwa jest reprezentowany przez dwa podmioty – wojewodę i starostę. Prezydent Miasta Rybnika uznał, że do dokonywania czynności stricte procesowych umocowany został Wojewoda, a do dokonania czynności określonej w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej umocowany został starosta – prezydent miasta na prawach powiatu. Taka wykładnia nie prowadzi do realizacji głównego celu wprowadzenia art. 23 ust. 1e u.g.n., czyli usunięcia konfliktu interesów. Dlatego, ratio legis przepisu art. 23 ust. 1e u.g.n. prowadzi do wniosku, że jako statio fici Skarbu Państwa należy wskazać wojewodę, który co do zasady pozostaje umocowany do dokonywania, we wskazanych w tym przepisie postępowaniach, wszelkich przewidzianych we właściwych przepisach czynności, w tym do dokonania czynności materialnoprawnej wskazanej w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, to jest złożenia stosownego oświadczenia w zakresie zrzeczenia się należnego Skarbowi Państwa odszkodowania (tak też WSA w Gliwicach w wyroku z 21 września 2020 r., II SA/Gl 1047/20). W ocenie Wojewody Śląskiego, nie wystąpiła potrzeba wyłączenia go w postępowaniu, w którym działając jako organ odwoławczy od decyzji ustalającej odszkodowanie, jednocześnie reprezentował Skarb Państwa na podstawie art. 23 ust. 1e u.g.n. Nie ma w tym zakresie zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż inne ustawy, szczególne wobec K.p.a., wyznaczają wojewodzie właściwość do rozpatrywania tego typu spraw. Przepis art. 9a u.g.n. wyraźnie postanawia, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Treść tego przepisu nie uległa zmianie, pomimo dodania art. 23 ust. 1e u.g.n. Ponadto, przepis art. 23 § 1 K.p.a. można stosować tylko wówczas, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Sam fakt pełnienia przez wojewodę takiej podwójnej roli w postępowaniu administracyjnym nie stanowi przesłanki do jego wyłączenia, czy to na zasadzie art. 24 K.p.a., czy to na zasadzie art. 25 K.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 19 p.p.s.a. wskazano, że w składzie orzekającym zasiadł Sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krzysztof Nowak, który był przez ponad 15 lat dyrektorem Wydziału Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach. Wskazano, że zgodnie z § 72 ust. 3 Regulaminu Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach do zakresu działania Wydziału Nadzoru Prawnego należy w szczególności wykonywanie obsługi prawnej Wojewody, Wicewojewodów, Dyrektora Generalnego Urzędu oraz wydziałów Urzędu, w tym: a) udział w postępowaniach przed sądami powszechnymi i administracyjnymi, Sądem Najwyższym oraz reprezentowanie Wojewody przed innymi organami orzekającymi, b) opiniowanie pod względem formalno-prawnym projektów aktów prawnych organów administracji niezespolonej przedkładanych Wojewodzie do uzgodnienia, c) opiniowanie przygotowanych przez wydziały porozumień w sprawie powierzenia zadań administracji rządowej w województwie realizowanych przez Wojewodę na rzecz samorządu terytorialnego, innych samorządów, a także kierowników państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz prowadzenie rejestru porozumień, d) przygotowywanie pod obrady Rządu projektów dokumentów rządowych w sprawach dotyczących województwa, e) opiniowanie w zakresie zgodności z prawem, proponowanych we wniosku jednostek samorządu terytorialnego o udzielenie pożyczki z budżetu państwa, działań ostrożnościowych lub naprawczych, f) monitorowanie zmian w obowiązujących przepisach prawnych, g) przygotowywanie projektów pełnomocnictw dla pracowników Urzędu, h) sporządzanie projektu zarządzenia Wojewody w sprawie powołania terenowej rady do spraw społecznej readaptacji i pomocy skazanym w województwie. Wskazano, że do jego zadań należała obsługa prawna całego urzędu w tym Wydziału Infrastruktury, który przygotowywał przedmiotową decyzje Wojewody. Podczas długoletniej obsługi prawnej wywierał on poradami prawnymi wpływ na całość orzecznictwa Wojewody, miedzy innymi w przedmiotowej sprawie. Ponadto przez tak długi okres pracy nawiązał on głębokie stosunki towarzyskie w tym z dyrektor Wydziału Infrastruktury, która sporządziła przedmiotową decyzje. Ma on do niej osobisty stosunek, który rodzi wątpliwości co do jego bezstronności. W związku z powyższym SWSA Krzysztof Nowak nie powinien orzekać w przedmiotowej sprawie. Gmina Rybnik wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Gmina podkreśliła, że uczestniczka postępowania nie złożyła do Gminy Rybnik dokumentu pełnomocnictwa oraz adresu, na jaki zgodnie z art. 66 p.p.s.a. ma być kierowana korespondencja. Gmina Rybnik zaznaczyła, że brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie uchwały NSA o sygn. akt I OPS 2/15, ponieważ została ona wydana w odmiennym stanie prawnym, to jest przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami i wprowadzeniu art. 23 ust. 1e u.g.n. Ustalając reprezentację procesową Skarbu Państwa w toczącym się postępowaniu administracyjnym, ustawodawca uchylił jednolitość powiatu, na którą wskazuje cytowana uchwała. Tym samym, wnosząc skargę na wydane w sprawie orzeczenie, skarżąca nie kwestionuje swojego orzeczenia, ale naruszenie swoich praw jako strony postępowania, której dotyczy orzeczenie organu administracji drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Na podstawie przepisu art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Ustawodawca nie pozostawił więc w tym względzie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnego luzu decyzyjnego, a jednocześnie nie ograniczył stosowania przepisu art. 189 p.p.s.a. w zakresie przyczyn odrzucenia skargi od związania ich z przyczynami nieważności postępowania przewidzianymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi zatem odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej i jego zastosowanie jest niezależne od zamieszczenia w skardze kasacyjnej stosownego wniosku w tym zakresie. Na podstawie przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu domagając się przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze, s. 131). O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje norma prawa materialnego. Norma taka wynika z przepisów prawa materialnego, chociaż może być również zakodowana w przepisach procesowych lub ustrojowych. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Wniesienie skargi przez osobę, która nie ma legitymacji skargowej powoduje odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie były decyzje Prezydenta Miasta Rybnika oraz Wojewody Śląskiego. Skoro zatem Prezydent Miasta Rybnika działał w sprawie jako organ administracji publicznej, to w takim przypadku Gmina Rybnik nie miała uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Prezydent Miasta Rybnik występując jako organ administracji publicznej działał bowiem w zakresie kompetencji administracyjnych a nie w oparciu o interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Sytuacja prawna Prezydenta Miasta Rybnik w niniejszym postępowaniu nie była i nie mogła być wyznaczona interesem prawnym, ponieważ kategoria interesu prawnego nie dotyczy organów administracji publicznej, które działają na podstawie i w granicach kompetencji administracyjnych. Z tego względu z istoty rzeczy nie mogłoby w toku postępowania dojść do badania istnienia interesu prawnego, którego brak po stronie organu jest oczywisty i wynika z jego istoty jako podmiotu w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, a nie podmiotu mającego status podmiotu stojącego na zewnątrz administracji publicznej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/04). Zagadnienie statusu podmiotów wydających decyzję jako stron postępowań administracyjnych, a dalej – jako ewentualnie uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, było przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15. Organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa, a nie do obrony własnych interesów majątkowych kosztem zasad praworządności i zaufania obywateli do państwa. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, mogłoby dojść do sytuacji, w której organ władzy publicznej, który władczo rozstrzygnął o prawach i obowiązkach innych podmiotów, następnie kwestionowałby swoje własne rozstrzygnięcia, co byłoby sprzeczne ze standardami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Jak wyjaśniono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie TK z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. Ts 35/04 oraz wyrok TK z dnia 24 marca 1998 r. sygn. K 40/97 i wyrok TK z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00, uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 oraz uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15), sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów publicznych, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na zasadzie praworządności. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Nie można podzielić stanowiska, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Tożsamy pogląd o braku legitymacji procesowej do zaskarżenia przez Gminę Rybnik decyzji Wojewody Śląskiego wydanej na skutek odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Rybnika wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną został wyrażony w postanowieniach NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1642/21, z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1698/21 i postanowieniu NSA z 30 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1585/21. Stanowisko to wyrażone zostało również w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w postanowieniu NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 791/21, postanowieniu NSA z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1563/21, a także w postanowieniu NSA z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3381/19. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, powyższe stanowisko ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem to Prezydent Miasta Rybnik decyzją z dnia 22 lutego 2021 r. w pkt. 1 umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa a Wojewoda Śląski decyzją z dnia 3 listopada 2021 r. w pkt I. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie odszkodowania. Mając na uwadze powyższe, uznać trzeba, Gmina Rybnik nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia powyższej decyzji do sądu administracyjnego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku był przepis art. 189 p.p.s.a., na mocy którego Sąd uchyla zaskarżony wyrok z urzędu, niezależnie od treści skargi kasacyjnej, a więc również zarzutów naruszenia przepisów art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 19 p.p.s.a. Dodać należy, że poza zakresem orzekania pozostaje kwestia właściwości organu drugiej instancji do orzekania w rozpoznawanej sprawie, w sytuacji gdy ten sam organ, Wojewoda Śląski wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji uchylenia wyroku i odrzucenia skargi, Sąd zgodnie z art. 203 p.p.s.a. zwraca stronie, która wniosła skargę kasacyjną poniesione przez nią niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, jeżeli do uchylenia wyroku doszło w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej. Na gruncie rozpatrywanej sprawy taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Zważywszy na fakt, że podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku był przepis art. 189 p.p.s.a., na mocy którego Sąd uchyla zaskarżony wyrok z urzędu, a zatem, przyczyną uchylenia wyroku nie było uwzględnienie skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 203 p.p.s.a., nie zaistniała przesłanka do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Natomiast wobec odrzucenia skargi, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono o zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi.