II OSK 2372/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 942/21 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 24 września 2021 r. nr P.7723.6.2021 18KK w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 2 czerwca 2022 r., II SA/Ol 942/21, oddalił skargę I. sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca, spółka) na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 24 września 2021 r. nr P.7723.6.2021 18KK utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piszu (dalej: PINB) z 21 lipca 2021 r. znak: PINB-7355/11/2008 w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia i przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy ewentualnie o uchylenie tylko zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpatrzenia sprawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje sądowe oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 119 pkt 3 i art. 122 p.p.s.a. przez przeprowadzenie przez Sąd postępowania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zamiast skierowania sprawy na rozprawę, gdyż skarżąca w skardze z 1 listopada 2021 r. wnosiła o przeprowadzenie rozprawy, a Sąd nie poinformował strony, że nie będzie rozprawy i może się ostatecznie pisemnie wypowiedzieć, czym zostało naruszone prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w szczególności prawa do obrony i ostatecznej prezentacji swojego stanowiska w postaci wypowiedzi ustnej lub pisemnej w tym zakresie oraz występowania przed Sądem na rozprawie; b) art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 61 § 3 zd. 3 p.p.s.a. przez rozpatrzenie merytoryczne sprawy mimo nierozpatrzenia postępowania wpadkowego przez nierozpatrzenie przez NSA zażalenia z 31 stycznia 2022 r. na postanowienie Sądu z 13 stycznia 2022 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piszu z 23 stycznia 2012 r. znak PINB-7355/11/2008, co spowodowało naruszenie prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy, gdyż brak wstrzymania mógł narazić skarżącą na niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody, a bez wątpienia niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci definitywnej rozbiórki budynku jakie mogą nastąpić w wyniku dokonania czynności egzekucyjnych w sprawie egzekucyjnej wszczętej na podstawie powyższego tytułu egzekucyjnego, a który to akt został wydany w granicach tej samej sprawy, w której zostało wydane zaskarżone postanowienie; 2. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 56 § 1 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427; dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uznanie przez Sąd, że nie występuje przesłanka zawieszenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, gdyż brak jest w aktach dowodów świadczących, że w trybach nadzwyczajnych wstrzymano wykonanie obowiązku, gdy tymczasem to organy I i II instancji nie wyjaśniły tych okoliczności z urzędu naruszając poniższe przepisy procesowe tak jak w zarzucie lit. b i c; b) art. 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 152 § 1, art. 154, art. 155, art. 159 § 1 i "art. 166" k.p.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uznanie przez Sąd, że organy w niniejszej sprawie nie naruszyły tych przepisów w szczególności, że organ odwoławczy rozpatrując zażalenie, a organ I instancji rozpatrując wniosek o zawieszenie przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w tym ustalenie z urzędu na jakim etapie załatwienia w chwili wydania danych postanowień jest pismo Spółki z 3 czerwca 2016 r. (na które zwrócono uwagę w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji), a w którym wnoszono o "uchylenie tytułu wykonawczego i wstrzymanie czynności egzekucyjnych rozbiórki przedmiotowego budynku", a które dotyczyło właśnie dokonania przez właściwy organ I instancji na podstawie miedzy innymi tych przepisów zmiany, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji z 23 stycznia 2012 r. nakazującej rozbiórkę budynku poprzednim podmiotom zobowiązanym, a które to pismo zostało jedynie uzupełnione pismem pełnomocnika z 7 lipca 2016 r. z zaznaczeniem, że opiera się to na "okoliczności mającej w 2017 r. nastąpić zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości oznaczonej nr geod. [...]", ewentualnie nie potraktowanie pisma z 2 sierpnia 2021 r. jako wyjaśnienia do poprzednich lub jako nowego pisma w sprawie zastosowania powyższych trybów nadzwyczajnych w zakresie zmiany, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji z 23 stycznia 2012 r. nakazującej rozbiórkę budynku; c) art. 17 § 2 i art. 23 § 6 u.p.e.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uznanie przez Sąd, że organy nie naruszyły tych przepisów przez brak wstrzymania przedmiotowego postępowania egzekucyjnego przez organ odwoławczy lub organ I instancji do czasu rozpatrzenia w całości pisma z 3 czerwca 2016 r. ewentualnie wniosków i oświadczeń zawartych w piśmie z 2 sierpnia 2021 r. w zakresie zmiany, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji z 2012 r. nakazującej rozbiórkę budynku. W dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej spółki oświadczył, że cofa zarzut oznaczony jako punkt 1 lit. b) skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 119 pkt 3 i art. 122 p.p.s.a. przez przeprowadzenie przez Sąd postępowania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zamiast skierowania sprawy na rozprawę nie jest skuteczny. Podkreślenia wymaga, że tryb rozpoznania sprawy przed sądem administracyjnym wynika z przepisów p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał obowiązku rozpoznania wniesionej przez skarżącą spółkę skargi na rozprawie. Przytoczony przez skarżącą art. 119 pkt 3 p.p.s.a. przyjmuje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie postanowienie do tej kategorii administracyjnych aktów procesowych niewątpliwie należało. Sąd kierując sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym, powinien wziąć pod uwagę trzy czynniki: po pierwsze, czy zaskarżony akt mieści się w katalogu postanowień wymienionych w powołanym przepisie, po drugie, czy zastosowanie trybu uproszczonego gwarantuje pełne rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej i, po trzecie, czy prawo stron postępowania sądowoadministracyjnego jest zagwarantowane (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 1891/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak zakreślone zobowiązanie zostało przez Sąd I instancji zrealizowane. Zgodnie zaś z art. 122 p.p.s.a. sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu, któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się stosując art. 122 p.p.s.a. Celem regulacji zawartej w art. 122 p.p.s.a. było stworzenie możliwości wyeliminowania tych wszystkich przypadków, w których skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym było, z różnych powodów, wadliwe (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., I FSK 508/20). Z powyższego wynika, że decyzja o skierowaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie zależy od Sądu, a w związku z nieskierowaniem sprawy na rozprawę nie można mówić o naruszeniu przepisów Konstytucji RP. Prawo do jawnego rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego. Norma art. 45 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje przypadki, w których może dojść do wyłączenia jawności rozprawy. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od woli strony skarżącej. Nawet więc złożenie przez skarżącą wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. wyroki NSA z: 8 grudnia 2020 r., I FSK 110/20; 11 marca 2021 r., I OSK 4109/18). Nieuwzględnienie wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie oznacza zatem naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym było zgodne z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W tym miejscu należy również podkreślić, że udział w rozprawie przed sądem administracyjnym nie jest ani obowiązkowy, ani też nie jest jedyną formą zapewnienia stronie możliwości obrony jej interesów – inna możliwość to np. wystosowanie pisma procesowego zawierającego stanowisko strony czy też przesłania do sądu dokumentów. Również zarzut naruszenia art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. okazał się bezzasadny. Istotą zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest konieczność wstrzymania czynności egzekucyjnych na skutek wystąpienia przeszkód w jego prowadzeniu. Przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostały natomiast enumeratywnie wymienione w art. 56 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., na który powołano się w skardze kasacyjnej, postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Podkreślenia wymaga, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego niewątpliwie związane jest z wystąpieniem pewnych okoliczności, uniemożliwiających prawidłowy tok postępowania. Zawieszenie postępowania może nastąpić z urzędu albo na żądanie wierzyciela. Żaden z przepisów u.p.e.a. nie przewiduje natomiast możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego lub dłużnika. Ewentualny wniosek zobowiązanego należy traktować jako oświadczenie wiedzy o istnieniu podstaw do zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II FSK 1812/19), który mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tych czynności. Skarżąca spółka nie była zatem uprawniona do żądania zawieszenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, gdyż w postępowaniu tym nie jest wierzycielem tylko dłużnikiem. Dłużnikowi, przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne i który kwestionuje działania organu egzekucyjnego, przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, takie jak zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Należy również zauważyć, że art. 56 § 1 u.p.e.a. wymienia przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nie pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobody co do orzekania o zawieszeniu, jak również nie zezwala na uwzględnienie innych powodów, aniżeli wyraźnie wskazane w ustawie. Sama natomiast ocena, czy istniały podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, powinna nastąpić według stanu rzeczy z chwili rozpatrywania wniosku przez organ egzekucyjny. Instytucja zawieszenia postępowania polega na wstrzymaniu czynności egzekucyjnych na skutek powstania przeszkód w prowadzeniu egzekucji. Następuje przerwanie na czas określony biegu postępowania w związku z wystąpieniem przeszkód do jego dalszego prowadzenia, a samo zawieszenie postępowania następuje na czas niezbędny do usunięcia tych przeszkód. Chodzi tu zatem o przeszkody, które powstały w toku postępowania egzekucyjnego, gdyż powstanie przeszkód przed rozpoczęciem postępowania, uniemożliwia w ogóle jego wszczęcie. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z okoliczności, o której mowa w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Egzekwowany obowiązek jest wymagalny, albowiem jego wykonanie ani nie zostało wstrzymane ani nie odroczono terminu jego wykonania, nie zaistniała również możliwość rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej. Nie sposób zatem uznać, że doszło do naruszenia powyższego przepisu. W odniesieniu do wniosków i pism skarżącej spółki, na które powoływała się w skardze i powołuje się również aktualnie w skardze kasacyjnej, zauważyć należy, że orzekające w sprawie ograny, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, wyjaśniły, iż pismo z 30 maja 2016 r., które wpłynęło do WINB z dniu 3 czerwca 2016 r., uzupełnione przez pełnomocnika spółki pismem z 4 lipca 2016 r. (data wpływu do organu 7 lipca 2016 r.), zostało załatwione postanowieniami PINB z 25 lipca 2016 r., którymi odmówiono zawieszenia postępowania egzekucyjnego oraz odmówiono uwzględnienia zarzutu niewykonalności obowiązku rozbiórki. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zasadnie zwrócił również uwagę, że ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki może zostać wstrzymana w przypadku wznowienia postępowania (art. 152 § 1 k.p.a.) lub wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 159 § 1 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika, aby takie postępowania nadzwyczajne toczyły się wobec orzeczonego nakazu rozbiórki i właściwy organ postanowił o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej. Ani w zażaleniu, ani w piśmie z 4 lipca 2016 r. nie zawarto bowiem wniosku o wszczęcie nadzwyczajnych trybów eliminacji decyzji o nakazie rozbiórki z obrotu prawnego. W odniesieniu zaś do trybów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że co do zasady nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju sankcją administracyjną jest nakaz rozbiórki za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Warunkiem zastosowania art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. W przypadku nakazu rozbiórki unormowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczące podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na samowoli budowlanej, traktowane jest właśnie jako zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania wskazanego trybu, określonego w art. 155 k.p.a. w postaci istnienia przepisu szczególnego uniemożliwiającego uchylenie lub zmianę decyzji o nakazie rozbiórki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony, a jednocześnie przepisu tego nie można stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA z: 6 lutego 2023 r., II OSK 2724/21; 2 października 2019 r., II OSK 2507/18; 9 stycznia 2018 r., II OSK 1088/17; 19 grudnia 2018 r., II OSK 254/17; 3 kwietnia 2019 r., II OSK 600/17; 22 listopada 2017 r., II OSK 533/16; 20 listopada 2019 r., II OSK 2944/18; 15 listopada 2019 r., II OSK 3287/17; 9 stycznia 2018 r., II OSK 1088/17). Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. W związku z powyższym i biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie nie toczy się żadne postępowanie nadzwyczajne przewidziane przepisami k.p.a., a zatem również zarzuty naruszenia art. 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 152 § 1, art. 154, art. 155, art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Wskazany natomiast w punkcie 2 lit. b) skargi kasacyjnej przepis art. 166 k.p.a. obowiązywał do dnia 31 grudnia 1997 r. i dotyczył postępowania w sprawach zobowiązań podatkowych. W odniesieniu zaś do ostatniego z podniesionych zarzutów, tj. naruszenia art. 17 § 2 i art. 23 § 6 u.p.e.a., zauważenia wymaga, że stanowi on powielenie zarzutów zawarty w skardze do Sądu I instancji, w stosunku do których Sąd I instancji prawidłowo podniósł, że nie zasługują na uwzględnienie, albowiem postępowanie w sprawie ewentualnego wstrzymania egzekucji toczy się z urzędu, a nie na wniosek dłużnika, a rozstrzygnięcie organu oparte jest w znacznym stopniu na swobodnym uznaniu organu. Organ może bowiem, ale nie ma obowiązku, prowadzenia postępowania z urzędu. Wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) następuje jedynie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.