II GW 8/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta B.-B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B.-B. a Prezydentem Miasta W. Ś. w przedmiocie potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta B.-B. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. I. Wnioskiem z 2 marca 2022 r. Prezydent Miasta B.-B. zwrócił się o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta W. Ś. w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do bezpłatnych świadczeń z opieki zdrowotnej dla W. W. poprzez wskazanie Prezydenta Miasta W. Ś. jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Wnioskodawca wskazał, że W. W. (dalej: świadczeniobiorca) przyjęty został do szpitala w C. w dniu [...] listopada 2021 r. i przebywał w nim do dnia [...] listopada 2021 r. Świadczeniobiorca przebywał w okresie poprzedzającym przyjęcie do szpitala w B.-B. - w pustostanie oraz jeden dzień w domu dla bezdomnych. Ostatnim miejscem jego zameldowania była gmina M. w okresie od [...] października 2004 r. do [...] stycznia 2011 r. Według oświadczenia świadczeniobiorcy mieszka on od [...] grudnia 2021 r. z matką w W. Ś.. W dniu [...] grudnia 2021 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B.-B. przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Ś. wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 z późn. zm., dalej: ustawa o świadczeniach). Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. MOPS w W. Ś. zawiadomił MOPS w B.-B., że gminą właściwą w spornej sprawie jest gmina B.-B.. II. Wnioskodawca wskazuje, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Tymczasem według oświadczenia świadczeniobiorcy, od [...] grudnia 2021 r. miejscem jego zamieszkania jest W. Ś.. Wnioskodawca stanął na stanowisku, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.), zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, właściwość miejscową należy ustalić na dzień wydawania decyzji administracyjnej, a nie na dzień, w którym świadczeniobiorca korzystał ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych czy dzień wszczęcia postępowania w sprawie. III. W odpowiedzi na wniosek, Dyrektor MOPS w W. Ś., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta W. Ś., nie podzielił argumentacji wnioskodawcy. Wskazał, że korzystając ze świadczeń opieki zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, świadczeniobiorca nie miał żadnego miejsca zamieszkania i nie przebywał w W. Ś.. W odpowiedzi na wniosek zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym, na podstawie art. 21 §1 pkt 3 k.p.a. o właściwości miejscowej przesądzać powinno miejsce, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a zatem w niniejszej sprawie - gmina B.-B.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość między Prezydentem Miasta B.-B. a Prezydentem Miasta W. Ś. jest sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Właściwość organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie reguluje jednak kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. np. postanowienia NSA: sygn. akt II GW 59/21 z 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 36/17 z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 12/17 z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 43/18 z 19 marca 2019 r.; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela przyjmowane w licznych wcześniejszych orzeczeniach stanowisko, że skoro art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, ani żaden inny przepis powołanej tej ustawy nie określa właściwości organu, w sytuacji, gdy nie można ustalić miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, to w tym zakresie dopuszcza się zastosowanie zasady ogólnej wynikającej z art. 21 §1 pkt 3 k.p.a. Nakazuje ona wiązać właściwość organu z miejscem zamieszkania w kraju, warunkowo z miejscem pobytu, a w razie braku możliwości ustalenia właściwości na podstawie tych przesłanek - z miejscem ostatniego zamieszkania lub pobytu w kraju. Mając na uwadze, że ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy o świadczeniach nie określają co należy rozumieć pod pojęciem miejsca zamieszkania osoby fizycznej, celem zdefiniowania tego pojęcia należy sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: k.c.). W świetle mianowicie art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że do określenia miejsca zamieszkania osoby fizycznej konieczne jest wzięcie pod uwagę dwóch aspektów - obiektywnego, tj. przebywania osoby w danej miejscowości, oraz subiektywnego, a więc zamiaru tej osoby przebywania w danej miejscowości (por. wyroki NSA z: 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 896/08, z 26 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2408/11, z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 862/17). Oba te elementy muszą występować łącznie (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 21). Co oczywiste, zamiar pobytu w miejscu zamieszkania nie jest równoznaczny z pragnieniem dożywotniego lub długoletniego przebywania w danej miejscowości, ani też z brakiem jakichkolwiek planów co ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania (por. postanowienie NSA z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 37/15). Jak wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego, miejsce zamieszkania w miejscowości oznacza ogólnie rzecz biorąc ustanowienie tam swojego ośrodka interesów życiowych: spraw osobistych i majątkowych (por. wyrok SN z 25 listopada 1975 r., sygn. akt III CRN 53/75, OSNC 1976, nr 10, poz. 218). Z art. 21 §1 pkt 3 k.p.a. jasno wynika, że ustalenie właściwości miejscowej według miejsca pobytu strony będącej osobą fizyczną jest dopuszczalne posiłkowo, a więc tylko wówczas, gdy strona nie ma miejsca zamieszkania w kraju. Miejscem pobytu - dobrowolnego lub przymusowego - jest miejscowość, w której osoba przebywa, a zatem spełniony jest warunek obiektywny, taki jak przy ustalaniu miejsca zamieszkania, jednak brak jest zamiaru stałego pobytu, innymi słowy nie jest spełniony aspekt subiektywny. Bez spełnienia elementu subiektywnego - wewnętrznego, polegającego na ujawnieniu przez daną osobę zamiaru przebywania tam w sposób względnie trwały (animus manendi), dana miejscowość nie może być uznana za miejsce zamieszkania danej osoby, bowiem w art. 25 k.c. pomiędzy obydwoma wymienionymi w nim elementami zastosowana została koniunkcja, co oznacza, że nie można mieć miejsca zamieszkania bez wystąpienia obu elementów jednocześnie. Dlatego też zgodnie z art. 21 §1 pkt 3 k.p.a. ustalenie właściwości miejscowej na podstawie miejsca pobytu uznane zostało za warunkowe, adekwatne do zastosowania w sytuacji, gdy nie można ustalić istnienia obu elementów konstrukcyjnych miejsca zamieszkania osoby fizycznej. Podkreślenia wymaga, że faktyczne przebywanie obejmuje całą miejscowość, a nie konkretny adres. Osoba fizyczna może nie posiadać własnego domu, nie zamieszkiwać stale na żadnej nieruchomości, a mimo to mieć określone miejsce zamieszkania (por. M. Pilich [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 1 (art. 1–55(4)), red. J. Gudowski, Warszawa 2021, art. 25). Sąd w obecnym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05, zgodnie z którym wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli, nie jest bowiem czynnością prawną. Wystarczy zatem, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, ustalenie zamiaru świadczeniobiorcy przebywania w danej miejscowości nie jest możliwe. Nie wydaje się również, aby którakolwiek miejscowość, w okresie poprzedzającym korzystanie ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowiła centrum życia świadczeniobiorcy, czy też aby można określić w jakiej miejscowości ześrodkowana była jego aktywność życiowa. W takim przypadku zasadne jest ustalenie przez Sąd właściwości miejscowej organów na podstawie miejsca pobytu świadczeniobiorcy w okresie poprzedzającym korzystanie ze świadczeń. Jak zaś wynika z ustaleń organów administracji opisanych we wniosku o rozpoznanie wniosku o właściwość, świadczeniobiorca przebywał w pustostanie, a następnie krótkotrwale w Domu dla Bezdomnych w B.-B.. Miejsce zamieszkania na terenie W. Ś. pojawiło się następczo po skorzystaniu ze świadczeń opieki zdrowotnej, a zatem nie może być brane pod uwagę przy rozpoznawaniu przez Sąd tej sprawy. W okresie bowiem nastąpienia zdarzenia w postaci skorzystania przez świadczeniobiorcę ze świadczeń opieki zdrowotnej nie miał on żadnego miejsca zamieszkania, a jedynie miejsce pobytu. W konsekwencji, to miejsce pobytu poprzedzające korzystanie ze świadczeń determinuje właściwość miejscową organów administracji do załatwienia sprawy z nimi związanej. W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że w okolicznościach tej sprawy organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta B.-B. – jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie ostatnie miejsce pobytu świadczeniobiorcy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.