I OSK 1897/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 31/21 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [....] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 maja 2021 r., II SA/Gd 31/21, oddalił skargę A. P. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta G. (częściową) z [...] stycznia 2018 r. i odmówiono zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 23 m2, obręb [...], stanowiącej współwłasność osób fizycznych. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65; dalej: u.g.n.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że ww. przepis, który statuuje prawo do ubiegania się o zwrot przejętego gruntu, nie ma zastosowania do terenów "dowłaszczonych" w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64; dalej: u.z.t.w.n.), co skutkowało odmową zwrotu na rzecz skarżącego przedmiotowej nieruchomości; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) przez brak uznania przez Sąd I instancji, że treść zaskarżonej decyzji nie zawiera oznaczenia wszystkich stron niniejszego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd winien był uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez brak uznania przez Sąd I instancji, że organy nie zapewniły wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zaskarżona decyzja winna być uchylona przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie przez Sąd I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności brak ustalenia czy nieruchomość oznaczona jako działka [...], wraz z wywłaszczeniem której doszło do "dowłaszczenia" działek [...] oraz [...], stała się zbędna dla celu wywłaszczenia oraz niepodjęcie czynności w celu ustalenia, że działka nr [...] (znajdująca się w granicach dawnej ww. działki nr [...]) aktualnie jest zbędna, jeśli chodzi o cel publiczny, dla którego została wywłaszczona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organów odmawiających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, tj. niezbadanie oraz nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącego, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna, jeśli chodzi o cel publiczny, dla którego została wywłaszczona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organów odmawiających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w konsekwencji czego Sąd I instancji uznał, że skarżącemu nie przysługuje zwrot "dowłaszczonych" nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organów odmawiających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z art. 136 ust. 3 i 4 w zw. z art. 216 u.g.n. nie wynika, aby zwrot nieruchomości "dowłaszczonych" w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. możliwy był tylko w przypadku równoczesnego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny. Co więcej, uzależnianie zasadności zwrotu nieruchomości "dowłaszczonych" od możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej pierwotnie, jest nieracjonalne i nie znajduje uzasadnienia w świetle zasad logiki. Jeżeli na nieruchomości wywłaszczonej został zrealizowany cel, dla którego została ona wywłaszczona, a nieruchomości "dowłaszczone" są zbędne wobec tego celu, odmowa zwrotu tych nieruchomości nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Nielogiczna jest bowiem odmowa zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej", gdy jest ona zbędna i nie przedstawia żadnego znaczenia dla celu, dla którego została wywłaszczona "główna"/"pierwotna" nieruchomość. Nie ma też normy prawnej, która uzależniałby zwrot nieruchomości "dowłaszczonych" od zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na cel publiczny w trybie art. 6 u.z.t.w.n. Odmowa zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie znajduje oparcia w przepisach prawa i stanowi wyraz dowolności organów i Sądu I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, decyzja organu nie zawiera wszystkich obowiązkowych elementów, tj. nie wskazuje wszystkich stron przedmiotowego postępowania. Stronami postępowania są bowiem również właściciele nieruchomości sąsiednich, którzy mają nie tylko interes prawny, ale i faktyczny, jeśli chodzi o wynik niniejszej sprawy. Ich interesu prawnego należy upatrywać w art. 140 Kodeksu cywilnego, ponieważ przedmiot niniejszej sprawy wiąże się z przysługującym im prawem własności nieruchomości, które to nieruchomości sąsiadują z przedmiotową działką. Interes prawny wynika więc z konkretnego przepisu prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest także prawo własności uregulowane w k.c. Interes faktyczny ww. podmiotów opiera się zaś o okoliczności związane z ewentualnym przyszłym zagospodarowaniem działki, której zwrotu domaga się skarżący. Nie ulega przy tym wątpliwości, że właściciele nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością pozostają bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że art. 10 § 1 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast przez brak prawidłowego ustalenia kręgu stron niniejszej sprawy, naruszona została również zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, ponieważ przez błąd organów, a dalej przez błąd Sądu I instancji, nie wszystkie zainteresowane sprawą podmioty miały możliwość wzięcia w niej udziału. Skarżący kasacyjnie podniósł, że nieustalenie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie obarczone jest wadą, jako rezultat dowolnej, nie zaś swobodnej oceny dowodów (zob. wyrok NSA z 6 czerwca 2019 r., II GSK 4262/16). Z kolei z zasad postępowania określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., I OSK 406/17). Celem postępowania jest ustalenie prawdy materialnej (obiektywnej) w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 17 stycznia 2008 r., II SA/Bk 649/07). Mając na względzie powyższe, Sąd I instancji winien był, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez Sąd I instancji, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy oparło się o materiał sporządzony w sposób wadliwy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok byłby inny i skarżącemu zostałaby zwrócona przedmiotowa nieruchomość. Skarżący kasacyjnie wskazał także, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oznacza rozważenie, wzięcie pod uwagę, przeanalizowanie, zaznajomienie się z całym materiałem dowodowym (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., I GSK 1623/18), czego Sąd I instancji nie dokonał. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ doprowadziło do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Rozstrzygając bowiem sprawę nie można dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego. Taka ocena powinna zostać zdyskwalifikowana (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., II OSK 75/20). Przedmiotowa działka, w ocenie skarżącego kasacyjnie, jest zbędna jeśli chodzi o cel, dla którego została wywłaszczona działka ówcześnie oznaczona nr. ewid. [...]. Jednocześnie, jak zostało wyjaśnione, żaden przepis prawa nie uzależnia zasadności zwrotu nieruchomości "dowłaszczonych" od możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej pierwotnie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. Kwestia wzajemnej relacji tych przepisów i warunków ubiegania się o zwrot nieruchomości, które zostały nabyte w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. była w przeszłości wielokrotnie przedmiotem analiz sądów administracyjnych, co doprowadziło do ukształtowania się jednolitego w tej kwestii stanowiska. Przesłanką zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n. jest zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. W przypadku nieruchomości nabytych na podstawie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. ze względu na wniosek ich właściciela, nabycie następowało bez związku z celem wywłaszczenia, ustalenie relacji zbędności dla tego celu nie jest zatem możliwe. Jak wskazywano w piśmiennictwie dotyczącym przepisów u.z.t.w.n., części nieruchomości nabywane przy zastosowaniu art. 5 ust. 2 i 3 tej ustawy nie były przewidziane do nabycia jako niezbędne do realizacji zamierzonej inwestycji, nie były wobec tego objęte decyzją lokalizacyjną (decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego), co nie stanowiło przeszkody do ich nabycia w drodze umowy bądź w drodze wywłaszczenia (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Warszawa 1975, s. 48, uw. 8). Nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. nie wymagało określenia celu nabycia w akcie notarialnym, pozostawało natomiast w związku z wywłaszczeniem, przeprowadzanym na określony cel. W konsekwencji państwo miało swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia (wyrok NSA z 29 października 1998 r., IV SA 2111/96). Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były więc "zbędne" dla Skarbu Państwa. Dlatego uzasadniony jest pogląd, że wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu nieruchomości nabytej w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej bądź akcie notarialnym (wyroki NSA z: 1 kwietnia 1996 r., IV SA 1626/94, ONSA 1997/1/42; 26 lipca 2001 r., II SA/Gd 910/00, ONSA 2002/4/48; 29 maja 2003 r., II SA/Kr 2414/01, ONSA 2004/2/73; 13 stycznia 2011 r., I OSK 430/10; 17 marca 2011 r., I OSK 681/10; 30 marca 2011 r., I OSK 388/10; 9 czerwca 2014 r., I OSK 2420/13; 9 stycznia 2014 r., I OSK 1361/12; 25 marca 2015 r., I OSK 1752/13; 18 stycznia 2017 r., I OSK 488/16; 7 kwietnia 2017 r., I OSK 1739/15; z 21 listopada 2017 r., I OSK 254/16. Także: M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 952-953, nb 137). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko. Zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w związku z art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. jest możliwy jedynie wtedy, gdy zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości wywłaszczonej (nabytej na podstawie art. 6 u.z.t.w.n.). Przyczyną, dla której nie może nastąpić niezależny i samodzielny zwrot takiej nieruchomości jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – wywłaszczona została na wniosek właściciela. Należy zwrócić uwagę, że jest to nadto stanowisko korzystne z punktu widzenia interesów wywłaszczonych właścicieli, albowiem w określonych sytuacjach pozwala im odzyskać zbyte (wywłaszczone) nieruchomości, także w części nieprzeznaczonej na cel wywłaszczenia. Przesłanka zwrotu, jaką jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia skutecznie ogranicza bowiem możliwość ubiegania się w trybie administracyjnym o zwrot takich nieruchomości, względem których żaden cel nabycia nie był w momencie wywłaszczenia określony. Analogiczny pogląd jest aktualnie wyrażany na gruncie art. 113 ust. 3 u.g.n. Część wywłaszczona na podstawie umowy, zgodnie z art. 113 ust. 3 u.g.n., dzieli los nieruchomości przejętej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której ją wywłaszczono w takim znaczeniu, że podlega ona zwrotowi tylko wówczas, jeżeli zwrotowi podlega także nieruchomość (lub jej część) objęta celem wywłaszczenia. Możliwość zwrotu takiej nieruchomości wchodzi więc w rachubę tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, która została wywłaszczona lub odpowiednia część nieruchomości wywłaszczonej (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 136). Ponieważ w sprawie zostało ustalone, że ostatecznymi decyzjami orzeczono o odmowie zwrotu działki [...] będącej przedmiotem wywłaszczenia ze względu na konieczność realizacji celu wywłaszczenia, to nie jest także zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. Nie uzasadniają uchylenia wyroku także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Wobec nieskuteczności zarzutów dotyczących wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n., nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do kwestionowania zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności do uznania, że w sprawie wymagało ustalenia, czy działka [...] jest aktualnie zbędna dla celu wywłaszczenia. Natomiast kwestia zbędności działki nr [...] dla celu wywłaszczenia nie była przedmiotem postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji, natomiast została zweryfikowana w odrębnym postępowaniu, w którym wydano ostateczne i prawomocne decyzje, orzekające, że brak podstaw do zwrotu którejkolwiek z części dawnej działki nr [...]. Pozbawiona podstaw jest również teza, jakoby decyzja Wojewody nie zawierała oznaczenia wszystkich stron postępowania, a w postępowaniu nie zapewniono udziału wszystkim stronom postępowania. Po pierwsze należy wskazać, że pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę wznowienia postępowania, zatem prawidłowo zarzut taki powinien zostać połączony z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Po drugie zaś, podstawą do wznowienia w takim przypadku jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie na tej podstawie może być zainicjowane wyłącznie na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). Z tego względu zarzut taki może zgłosić tylko strona pominięta w postępowaniu administracyjnym. Jak wskazał NSA w wyroku z 9 kwietnia 2019 r., II OSK 1259/17, prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. nie mógł zatem odnieść skutku. Należy przy tym wskazać, że nie są stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości właściciele nieruchomości sąsiednich, chyba że przysługuje im w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości prawo rzeczowe albo uprawnienie o charakterze obligacyjnym (tak E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 136). Na tego rodzaju okoliczność w skardze kasacyjnej nie wskazano. Nie jest także trafne wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że decyzja nie została skierowana do wszystkich stron postępowania. Decyzja dotyczyła żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prawidłowo została skierowana do wnioskodawcy ubiegającego się o zwrot. Prawidłowo też stronami tego postępowania były osoby legitymujące się aktualnie tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, z tego powodu decyzja została im doręczona. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.