III OSK 5081/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Lu 130/20 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezesa Sądu Rejonowego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Lu 130/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezesa Sądu Rejonowego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1, § 1a i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." stwierdził, że Prezes Sądu Rejonowego w B. dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania w załatwieniu wniosku R. S. z 15 lipca 2020 r., o udostępnienie informacji publicznej (pkt I), stwierdził, że bezczynność i przewlekłość postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Sądu Rejonowego w B. do rozpatrzenia wniosku R. S. z 15 lipca 2020 r., o udostępnienie informacji publicznej (pkt III), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV) oraz przyznał radcy prawnemu K. Ł. od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł, w tym 55,20 zł należnego podatku od towarów i usług (pkt V). W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawa dotyczy bezczynności i przewlekłości Prezesa Sądu Rejonowego w B. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z 15 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2017 zarejestrowanych w repertorium "C" pod symbolem 056 i 056s. W ocenie Sądu organ pozostawał w bezczynności i przewlekłości w przedmiocie rozpoznania tego wniosku, ponieważ dotyczył on informacji prostej, którą podmiot zobowiązany miał obowiązek udostępnić bez wzywania wnioskodawcy do wskazania istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. Bezspornie Prezes Sądu Rejonowego w B. nie podjął w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", czynności materialno-technicznej udostępnienia skarżącemu żądanej informacji. Informacja ta została udzielona dopiero 18 listopada 2020 r. Bezczynność oraz przewlekłość postępowania organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ zwłoka w rozpoznaniu wniosku nie była skutkiem celowego działania, a wyłącznie błędnej wykładni pojęcia "informacja przetworzona". Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności i przewlekłości postępowania w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, która to bezczynność i przewlekłość postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając to na względzie Sąd oddalił skargę w zakresie, w którym obejmowała żądanie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy 5000 zł. Skargę kasacyjną złożył R. S., zaskarżając powyższy wyrok w części obejmującej punkty II i IV sentencji wyroku. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 ust. 1a p.p.s.a. przez stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. art. 149 ust. 2 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku skarżącego o "zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty 5000 zł". W oparciu o tak sformułowane zarzuty R. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych, oświadczając, że koszty te nie zostały poniesione przez skarżącego w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że organ pozostawał nie tylko w bezczynności, a także w przewlekłości. Czynności podejmowane przez Prezesa Sądu Rejonowego w B. były nieefektywne i niecelowe. W tej sytuacji trudno uznać, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie była skutkiem celowego działania. Nietrafnie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji powołał się na liczbę i częstotliwość składanych przez skarżącego wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Skoro Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości, to nie doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Sądu Rejonowego w B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że kryteria oceny rażącej przewlekłości zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw. Zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, np. nie jest uznawana za przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto wskazał, że "wniosek o wymierzenie grzywny nie jest uzasadniony", ponieważ działania organu nie noszą znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 149 § 1a (błędnie nazwany w skardze kasacyjnej ust. 1a) p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd niezasadnie stwierdził, że bezczynność i przewlekłość postępowania nie mały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności lub przewlekłości. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in. wyrok NSA z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności lub przewlekłości, do których zalicza się zwykle bardzo długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, WSA w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo przykładowo nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak NSA w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa NSA, oceniając charakter bezczynności lub przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność lub przewlekłość organu (patrz wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności oraz znacznie dłużej niż jest to niezbędne, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność lub przewlekłość organu (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Organ otrzymał wniosek 22 lipca 2020 r. Chociaż 7 września częściowo odpowiedział na wniosek, to dopiero 18 listopada 2020 r. przesłał wnioskodawcy zanonimizowane kopie żądanych wyroków. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednak kwestią kluczową jest ocena, czy to naruszenie miało charakter "rażący" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W tej materii zauważyć należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zaniechanie organu było zamierzone, czy miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Brak było intencjonalnego działania ze strony organu czy też jego lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów u.d.i.p., czy działania pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zauważyć należy, że wniosek skarżącego nie był typowy, jego zakres wykraczał poza zwykłą wymianę informacji. Wymagał podjęcia czynności celem ustalenia orzeczeń żądanych przez wnioskodawcę a następnie ich zanonimizowania. Przy tym podmiot zobowiązany niezwłocznie podjął czynności związane z załatwieniem wniosku. Podjął z wnioskodawcą korespondencję. Działania te okazały się częściowo nietrafne. Były jednak wynikiem błędnego stanowiska w kwestii czytelności wniosku i interpretacji pojęcia przetworzenia informacji. Oczywistym przy tym jest, że trudności spowodowane brakami kadrowymi, w szybkim sporządzeniu odpowiedniej odpowiedzi na wniosek, nie są czynnikiem usprawiedliwiającym nieudzielenie informacji publicznej. Niemniej, wszystkie zachodzące w sprawie okoliczności sprawiają, że trudno twierdzić, iż wystąpiły w niej bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącym, niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym, niepozostawiająca wątpliwości i wymagająca napiętnowania. O rażącym naruszeniu prawa nie może stanowić jedynie ponad trzymiesięczny okres oczekiwania na realizację wniosku. W każdym razie skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie oceny charakteru stwierdzonej bezczynności i przewlekłości, które nie wykroczyło poza ramy swobody sędziowskiej w tym zakresie. Podniesienia wymaga również okoliczność, iż Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadoma jest ogromna liczba spraw wszczynanych przez skarżącego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, polegająca na kierowaniu wniosków o udostępnienie różnego rodzaju wyroków, z różnych okresów, do prezesów sądów powszechnych w całej Polsce. Nasuwa to poważne wątpliwości co do intencji skarżącego, które mogą wskazywać na nadużywanie przez niego prawa do informacji publicznej. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 2 (błędnie nazwany w skardze kasacyjnej ust. 2) p.p.s.a. "poprzez oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty 5000 zł". Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił w jakikolwiek sposób omawianego zarzutu. Wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczyły wymierzenia organowi grzywny i nie dotyczyły przedmiotu niniejszej sprawy. Brak uzasadnienia omawianego zarzutu uniemożliwia podjęcie jego rzeczowej oceny i czyni go bezskutecznym. Na marginesie należy tu tylko wskazać, że ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie stwierdzenia podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nie uregulował bowiem przesłanek przyznania sumy pieniężnej. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak było postaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Możliwość wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem. Jak wynika z ww. przepisu sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość może z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to do wyłącznej oceny sądu pozostaje czy w okolicznościach sprawy zasadne było zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji, która podważyłaby stanowisko Sądu pierwszej instancji co do nieprzyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Ponadto z ukształtowanej praktyki orzeczniczej wynika, że jeżeli sądy decydują się na zastosowanie któregoś z instrumentów finansowych, określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., to ma to miejsce w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast jak już wskazano w rozpoznawanej sprawie, bezczynność i przewlekłość organu nie została zakwalifikowana jako rażąca. Zatem również i ta okoliczność przemawiała przeciwko przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego