IV SA/Wr 445/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. F. na czynność Komendanta Powiatowego Policji w Polkowicach w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby oddala skargę w całości. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało raportem M. F. (dalej: skarżący, policjant) z dnia 8 marca 2022 r. nr [...]., skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w P. (dalej: Komendant, organ), którym zwrócił się o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za miesiące: styczeń, luty i marzec 2022 r. na trasie Głogów - Polkowice w wysokości ceny biletów za przejazd autobusem (przewoźnika I.). Komendant pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr [...] wezwał stronę do uzupełnienia raportu przez uzasadnienie wybranego środka transportu, dołączenia rozkładu jazdy, dołączenia zaświadczenia zawierającego wszystkie obowiązujące zniżki u danego przewoźnika oraz dołączenia grafików służby za podane okresy. W przypadku niedostarczenia żądanych dokumentów organ poinformował stronę, że świadczenie zostanie naliczone na podstawie przedsiębiorstwa, które oferuje najtańsze oraz największą ilość połączeń. Strona pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r. wystąpiła o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd autobusem zgodnie ze złożonymi w dniu 8 marca 2022 r. wnioskami. Pismem z dnia 15 kwietnia 2022 r. skarżący zwrócił się o przesłanie kserokopii wniosków dot. zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za lata 2019, 2020, 2021, które zostały mu udostępnione (pismo z dnia 19 maja 2022 r. nr [...]). W odpowiedzi organ pismem z dnia 13 maja 2022 r. nr [...] stwierdził, że brak jest podstaw do wypłacenia świadczenia w wyższej wysokości, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. 2021 poz.1882 - dalej: ustawa), iż policjantowi przysługuje zwrot kosztów, co należy rozumieć jako zwrot faktycznie poniesionych kosztów. W sprawie usług w zakresie przewozu osób na trasie Głogów – Polkowice organ przeprowadził czynności sprawdzające, które jednoznacznie wykazują, że wskazany przez stronę przewoźnik I. G. S.A., najwcześniejszy i jedyny od poniedziałku do piątku deklarował kurs o godzinie 8:05, co uniemożliwiało dojazd strony na służbę. Według organu firma przewozowa "[...]" zapewniała transport osób bardziej korzystny. Dowodził o tym czas podróży, który na trasie Głogów - Polkowice wynosił około 30 minut, oraz częstotliwość przejazdów, zaś w przypadku proponowanego przez stronę przewoźnika ponad 55 minut. Komendant w piśmie z dnia 6 czerwca 2022 r. nr [...] podał, że w wyniku przeprowadzonej samokontroli w sprawie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby na trasie Głogów – Polkowice - Głogów brak jest podstaw do wypłaty świadczenia w wyższej wysokości. W piśmie tym powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia 13 maja 2022 r. nr [...]. W skardze złożonej do tut. Sądu skarżący wniósł o: - zasądzenie wyrównania zwrotu poniesionych kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za przejazd autobusem w okresie od stycznia 2022 r. do marca 2022r. do wysokości ceny biletów miesięcznych P. na trasie Głogów - Polkowice, Polkowice - Głogów w kwocie 730,50 zł, - zasądzenie wyrównania zwrotu poniesionych kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za przejazd autobusem w okresie od czerwca 2019 r. do stycznia 2020 r. oraz w okresie od maja 2020 r. do lipca 2020 r., do wysokości ceny biletów miesięcznych P. na trasie Głogów - Polkowice, Polkowice — Głogów w kwocie 2.661,80 zł, - zasądzenie ustawowych odsetek za zwłokę, - przeprowadzenie dowodów z materiałów postępowania administracyjnego, w tym załączonych do niniejszej skargi dokumentów oraz przesłuchania świadków, - zasądzenie kosztów postępowania według przypisanych norm. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w kwestii zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Zdaniem organ w przedmiotowym przypadku porównując dojazd F.P. Atena z możliwością dojazdu przewoźnikiem I. S.A. wg obowiązujących rozkładów jazdy, pierwszy z przewoźników oferuje większą ilość i częstotliwość połączeń. Co więcej przewoźnik F.P. [...] oferuje szybszy dojazd na trasie z miejscowości pobliskiej gdzie zamieszkiwał skarżący do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Biorąc powyższe składowe jako podstawowe elementy dogodności dojazdu, a także kierując się ekonomiką generowanych kosztów z tym związanych, zasadnym jest uznanie przewoźnika F.P Atena jako adekwatnego i najbardziej dogodnego dla danego funkcjonariusza. Należy mieć na uwadze racjonalną argumentację, jaką przedstawiono skarżącemu w piśmie z dnia 6 czerwca 2022 r. wskazując przy tym, że Komendant jako organ administracji publicznej powinien obiektywnie ocenić, czy zgłoszony sposób dojazdu policjanta nie wykracza poza uzasadnione oczekiwania co do dogodności komunikacji oraz czy nie służy dodatkowo powiększaniu kosztów transportu. Funkcjonariusz nie przedstawił innych argumentów które stanowiłyby atut dla uwzględnienia i przyznania wskazanych kosztów wg cennika przewoźnika I. S. A. Na rozprawie tut. Sądu w dniu 18 kwietnia 2023 r., skarżący wyjaśnił, że korzysta z własnego transportu co było uzasadnione godzinami służby, a wybór kosztów rozliczenia czyli przewoźnika uzależnił od najbardziej zbliżonego do poniesionych kosztów przejazdu samochodem prywatnym. Żaden z przewoźników nie był dla niego najdogodniejszy z uwagi na godziny służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne, co do zasady, nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a (tj. skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie). Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest pismo Komendanta z dnia 6 czerwca 2022 r. nr [...] stwierdzające brak podstaw do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wyższej wysokości. W piśmie tym organ powołał jako podstawę prawną art. 93 ust. 1 ustawy oraz uzasadnił swoją odmowę przyznania skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu w wyższej wysokości. Wobec tego przedmiotem zaskarżenia jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wydany na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy. Zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, wynika to z treści art. 97 ust. 5 tej ustawy, w którym ustawodawca nie przewidział decyzyjnej formy działania do załatwiania spraw, o których mowa w art. 93 ust. 1 tej ustawy. Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 93 ust. 1 ustawy, w którym ustawodawca użył nakazującego zwrotu "przysługuje", wskazującego na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Jeżeli uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, to nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej. A zatem realizacja obowiązku, o którym mowa w art. 93 ust. 1 ustawy, następuje przez właściwego komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu, bądź w formie aktu o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu sprawy stanowił art. 93 ust. 1 ustawy zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem zaskarżenia jest pismo (akt/czynność) Komendanta z dnia 6 czerwca 2022 r. nr [...], którym odmówił skarżącemu zwrotu kosztów w wyższej wysokości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby na trasie Głogów – Polkowice – Głogów. W uzasadnieniu swojego stanowiska Komendant dowodzi, że wskazany przez stronę przewoźnik I. G. S.A., najwcześniejszy i jedyny od poniedziałku do piątku deklarował kurs o godzinie 8:05, co uniemożliwiało dojazd na służbę. Na rozprawie tut. Sądu w dniu 18 kwietnia 2023 r., skarżący wyjaśnił, że korzysta z własnego transportu co było uzasadnione godzinami służby, a wybór kosztów rozliczenia czyli przewoźnika uzależnił od najbardziej zbliżonego do poniesionych kosztów przejazdu samochodem prywatnym. Żaden z przewoźników nie był dla niego najdogodniejszy z uwagi na godziny służby. Należy wskazać, że świadczenia określone w rozdziale 8 ustawy są związane z charakterem stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z Policją jako umundurowaną, zmilitaryzowaną formacją, powołaną w celu ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego Państwa. Jednym z elementów charakterystycznych dla stosunku służbowego jest dyspozycyjność funkcjonariusza, rozumiana jako obowiązek jak najszybszego stawienia się do służby oraz wykonywanie jej w miejscu i czasie koniecznym dla sprawnej realizacji celów, do których została, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zasadniczą kwestią dla stwierdzenia istnienia, prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest ustalenie, czy miejscowość, w której policjant zamieszkuje stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. Na potrzeby regulacji jaką stanowi ustawa ustawodawca zawarł w art. 88 ust. 4 ustawy legalną definicję pojęcia "miejscowość pobliska". Zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy "miejscowością pobliską" jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zgodnie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin. Zwraca się uwagę, że ustawodawca posługuje się pojęciem "miejscowości pobliskiej" na gruncie różnych pragmatyk służbowych, w konsekwencji w orzecznictwie wykształciła się pewna spójna praktyka rozumienia tego zwrotu. Teza o "obiektywnym charakterze" pojęć "czas dojazdu" i "miejscowość pobliska" odnosi się do tego, że posługiwanie się nimi przez ustawodawcę ma prowadzić do jednolitości w przyznawaniu uprawnień i równości praw, co ma znaczenie dla "jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych". Ta jednolita praktyka dotycząca rozumienia miejscowości pobliskiej w szczególności zwraca uwagę, że możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony, musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Nawet jeżeli zatem nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, to dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu. (por. wyroki NSA z: 4 grudnia 2019 r., I OSK 886/18; 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18). Sąd orzekający w tym składzie w pełni to stanowisko akceptuje. Podkreślenia wymaga bowiem, że uprawnienia policjantów wyrażone w art. 88 i 93 ustawy nie stanowią stricte ich specjalnego przywileju, ale są ściśle powiązane z potrzebami służby. Charakter służby funkcjonariusza Policji wymaga bowiem aby zamieszkiwał on możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby był on w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. Definiując miejscowość pobliską ustawodawca odwołuje się nie do odległości mierzonej w kilometrach, co jak wydaje się byłoby najprostszym kryterium, ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Istotna jest bowiem możliwość realnego i rozsądnego dotarcia na służbę, które pozostaje w powiązaniu z godzinami tej służby. Jak podkreśla się w orzecznictwie pojęcie czasu dojazdu użyte w art. 88 ust. 4 ustawy, musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18, wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2008 r., III SA/Kr 1007/07 oraz wyroki WSA w Lublinie z 30 października 2014 r., III SA/Lu 365/14 i z 30 grudnia 2014 r., III SA/Lu 446/14). Brak połączeń w określonych porach dnia, istotnych z punktu widzenia trybu pracy funkcjonariusza, nie może działać na rzecz tezy, że istniejące połączenia pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości jako pobliskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli między dwiema miejscowościami istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków przekracza dwie godziny w obie strony, a jedynie w pojedynczych przypadkach i incydentalnie czas ten jest krótszy, to miejscowości tych nie można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy. Powyższy pogląd przedstawiony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 932/19, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zdaniem Sadu organ błędnie zinterpretował art. 88 ust. 4 ustawy przyznając stronie zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby na trasie Głogów – Polkowice – Głogów (uznanie przewoźnika F.P [...] jako adekwatnego i najbardziej dogodnego dla funkcjonariusza). Skarżący bowiem na rozprawie tut. Sądu w dniu 18 kwietnia 2023 r., wyjaśnił, że korzysta z własnego transportu co było uzasadnione godzinami służby, a wybór kosztów rozliczenia czyli przewoźnika uzależnił od najbardziej zbliżonego do poniesionych kosztów przejazdu samochodem prywatnym. Żaden z przewoźników nie był dla niego najdogodniejszy z uwagi na godziny służby. Wobec tego, gdy w sprawie niniejszej ustalone zostało, że nie istnieją połączenia, w których czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem, w powiązaniu z godzinami pełnienia przez skarżącego służby, nie przekracza 2 godzin, nie można uznać miejscowości, w której zamieszkuje skarżący za pobliską miejscowości pełnienia przez niego służby. To z kolei prowadzi do wniosku, że odmowa przez organ zwrotu kosztów dojazdu w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy znajdowała oparcie w przepisach prawa (z dniem 8 marca 2022 r. zwolniony ze służby w Policji). Konkludując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem art. 88 ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.) Mając na uwadze powyższe, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.