II SA/Lu 319/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 16 stycznia 2023 r., znak: SKO.PS/40/72/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 16 stycznia 2023 r., znak: SKO.PS/40/72/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania I. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z 28 czerwca 2022 r., znak: GOPS.4042.39.2022 odmawiającą przyznania I. N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem J. T. i przyznało wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne z tego tytułu bezterminowo od 1 stycznia 2023 r. w wysokości 2458 złotych miesięcznie. Stan sprawy przedstawia się następująco. I. N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J. T.. Do wniosku załączyła odpis orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 23 marca 2007 r., nr akt: [...] wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w H., na podstawie którego zaliczono J. T. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 27 lutego 2007 r. Orzeczenie wydano na czas nieokreślony. Decyzją z 28 czerwca 2022 r. Wójt Gminy [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 27 lutego 2007 r., co oznacza przekroczenie kryterium wieku określonego wymienionym przepisem. Nadto organ podkreślił, że I. N. ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna na stałe, zgodnie z treścią decyzji z 2 lipca 2014 r., znak: GOPS.8128.51.2014. Po rozpatrzeniu odwołania I. N. organ drugiej instancji uznał, że zasługuje ono na uwzględnienie, gdyż przytoczona przez organ pierwszej instancji podstawa odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wadliwa. Kolegium uznało, że ojciec wnioskodawczyni jest w stanie naruszenia sprawności organizmu powodującym konieczność stałej opieki i pomocy osób trzecich w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Kolegium nie podzieliło stanowiska zawartego w skarżonej decyzji w zakresie stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznając, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni jego treści i niewłaściwie zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe), mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną. Poddając zatem ocenie stan faktyczny sprawy w oparciu o kryteria określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, z pominięciem kryterium z art. 17 ust. 1b tej ustawy, Kolegium nie stwierdziło istnienia przesłanek uzasadniających odmowę przyznania I. N. świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawczyni jest córką J. T. i ciąży na niej obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności. Kolegium wskazało, że niepełnosprawny J. T. jest osobą przewlekle chorą, niesamodzielną, leżącą, cewnikowaną. Choruje na stwardnienie rozsiane, ma problemy kardiologiczne oraz znaczną głuchotę uniemożliwiającą swobodne kontaktowanie się z otoczeniem, w związku z czym nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Z powodu ograniczeń wynikających z niepełnosprawności jest osobą wymagającą całodobowej opieki w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb związanych z codziennym funkcjonowaniem. Wymaga nieprzerwanej pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego, w tym w ubieraniu się, myciu, utrzymaniu higieny osobistej. Pomoc ta jest świadczona przez wnioskodawczynię i polega na przygotowaniu i podawaniu posiłków, pomocy przy utrzymaniu higieny osobistej, ubieraniu, rozbieraniu, myciu, sprzątaniu, zakupach, dozowaniu leków, utrzymywaniu kontaktów z lekarzem oraz innych podstawowych czynnościach dnia codziennego. Organ ustalił, że opieka jest sprawowana w sposób nieprzerwany, całodobowy i prawidłowy, co uniemożliwia podjęcie przez skarżącą pracy zarobkowej. Jak wynika z treści wywiadu środowiskowego, żona osoby niepełnosprawnej nie żyje, zaś I. N. ma jeszcze brata zamieszkującego w znacznej odległości od ojca, wobec czego nie jest on w stanie opiekować się nim, tak jak czyni to wnioskodawczyni. Odnosząc się do faktu, że I. N. ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, Kolegium podniosło, że w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie decyzja o przyznaniu przedmiotowego zasiłku pozostawała w obrocie prawnym i do dnia 12 grudnia 2022 r. skarżąca miała ustalone prawo do świadczenia, które kolidowało z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego. Zbieg praw do świadczeń ustał dopiero wobec wydania przez Wójta Gminy [...], zgodnie z wnioskiem skarżącej, decyzji znak: GOPS.8128.51/2.2022 z 12 grudnia 2022 r. uchylającej ostateczną decyzję przyznającą jej prawo do zasiłku dla opiekuna. W związku z powyższym świadczenie pielęgnacyjne przyznane zostało, począwszy od miesiąca następującego po dacie zakończenia przysługującego wnioskodawcy świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, to jest od dnia 1 stycznia 2023 r. na stałe. W skardze na powyższą decyzję I. N. zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie I. N. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2022 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że skarżąca we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylnie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. Nie może zostać zatem pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez wnioskodawczynię wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.) na wniosek zarówno pełnomocnika skarżącej, jak i organu. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium prawidłowo dostrzegło błąd organu pierwszej instancji co do podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu pierwszej instancji, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r., jest wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. zamiast wielu: wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 10 maja 2022 r., II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie leży w kwestii daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ przyznał świadczenie od daty, w której ustała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci przyznanego zasiłku dla opiekuna, natomiast skarżąca żąda jego ustalenia od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dopełnieniem tej regulacji jest art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. wyraża się w tym, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tą samą funkcję, co dotyczy m.in. zasiłku dla opiekuna oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z tym, zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczeń, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków, ubiegania się o przyznanie innego świadczenia. Jednak warunkiem jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r., II SA/Lu 949/17; z 20 lutego 2018 r., II SA/Lu 1062/17; z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19, z 20 lutego 2020 r., II SA/Lu 41/20; z 29 kwietnia 2020 r., II SA/Lu 150/20; z 28 października 2020 r., a także II SA/Lu 332/20 oraz powoływane tam orzecznictwo). Fakt uzyskiwania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna nie może być zatem nieusuwalną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia funkcję świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., I OSK 656/22). Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, strona musi doprowadzić do zrzeczenia się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, aby następnie mogła skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zrzeczenie się konkurencyjnego świadczenia musi mieć wyraźny, a nie hipotetyczny charakter. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że rozpoznając wniosek o świadczenie rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego ziści się po miesiącu złożenia kompletnego wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany uwzględnić tę okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany jedynie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale uzależniony jest przede wszystkim od terminu obowiązywania dotychczasowego uprawnienia. Z niespornego w niniejszej sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżąca miała przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem na okres od 1 lipca 2013 r. na stałe, zgodnie z decyzją Wójta Gminy U. z dnia 2 lipca 2014 r., znak: GOPS.8128.51.2014. Wprawdzie skarżąca wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, jednak było to oświadczenie warunkowe, uzależniające rezygnację z tego świadczenia od "wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne" (k. 25 akt adm.). Skuteczny był dopiero wniosek skarżącej z dnia 12 grudnia 2022 r., w którym oświadczyła, że rezygnuje z pobierania zasiłku dla opiekuna, w rezultacie którego organ pierwszej instancji decyzją z 12 grudnia 2022 r., znak: GOPS.8128.51/2.2022 uchylił decyzję z 2 lipca 2014 r. przyznającą zasiłek dla opiekuna. Zatem to data decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu zasiłku dla opiekuna miała w rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie dla określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy bowiem mieć na względzie, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego też powodu organ, podobnie jak Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Zgodzić się więc należy z organem, że dopiero usunięcie z obrotu prawnego decyzji z dnia 2 lipca 2014 r. przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna (a nie - jak sugeruje pełnomocnik skarżącej - złożenie wniosku w dniu 20 czerwca 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna) - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. w postaci posiadania przez skarżącą prawa do zasiłku dla opiekuna. Decyzja z 12 grudnia 2022 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna nie została zakwestionowana przez skarżącą i - wobec jej niezaskarżenia - stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta zaś determinowała wskazanie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (1 stycznia 2023 r.). W konsekwencji należy uznać, że organ nie miał prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 czerwca 2022 r., gdyż w tym okresie skarżącej przysługiwało jeszcze konkurencyjne świadczenie, wykluczające - jak wyżej wywiedziono - możliwość jednoczesnego pobierania zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. są bezpodstawne. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.