II OSK 264/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. E.S. oraz X sp. z o.o. sp.k. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 90/23 w sprawie ze skarg J. E. S. oraz X sp. z o.o. sp.k. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 25 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddalić skargę kasacyjną J. E.S.; 2. postanawia odrzucić skargę kasacyjną X sp. z o.o. sp.k. w [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 90/23, oddalił skargi J.E. S. oraz X sp. z o.o. sp. k. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 25 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 23 czerwca 2022 r. ustalającej na wniosek Y sp. z o.o. sp. k. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego na terenie działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] przy ulicy [...]. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie J. S. podniosła zarzut naruszenia § 5, § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Skargę na powyższą decyzję złożyła również X sp. z o.o., sp. k. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, w której wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Spółka powieliła zarzuty oraz argumentację zawartą w skardze J. S.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2023 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Bd 90/23 i II SA/Bd 93/23 i prowadzić je dalej pod wspólną sygn. akt II SA/Bd 90/23. Uzasadniając oddalenie powyższych skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu rozpatrując wniosek inwestora, rozstrzygające w sprawie organy uwzględniły wymogi przewidziane w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. – dalej: u.p.z.p.). W trakcie postępowania przed organem I instancji sporządzono bowiem, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizę funkcji i cech zabudowy, a jej wyniki wraz z załącznikiem graficznym stanowią załącznik do wydanej przez organ I instancji decyzji. Organ prawidłowo ocenił też, iż planowane zamierzenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, a planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. W konsekwencji uprawniona osoba sporządziła projekt decyzji, a wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy. Planowana zabudowa wymaga łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Zdaniem Sądu słusznie Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się szczegółowa analiza urbanistyczna opracowana przez mgr E. B., posiadającą uprawnienia określone w art. 5 pkt 5 u.p.z.p. Dokument ten posłużył do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w której przyjęto, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło w oparciu o trzykrotną szerokość frontu terenu, która wynosi 112 m. Promień terenu analizowanego został wyznaczony w odległości 336 m. Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego powiększono jego granice, a motywy tego działania organ I instancji uzasadnił w swojej decyzji. Organ analizując wyznaczony obszar w oparciu o § 3 rozporządzenia ustalił, że na jego obrzeżach znajdują się zabudowania położone częściowo w minimalnym obszarze analizowanym. W takiej sytuacji znaleziono przesłanki do zwiększenia obszaru analizowanego w taki sposób, aby ująć wszystkie budynki zlokalizowane na działkach, położonych choć w części w tzw. minimalnym obszarze. Organ za zasadne uznał rozszerzenie granic takich działek, bowiem pozwoliło to w sposób rzetelny ustalić choćby wskaźniki zabudowy dla działek obrzeżnych, a nie tylko dla ich części – niezdefiniowanych geodezyjnymi granicami. W ocenie Sądu działanie oparte na nieznacznym powiększeniu granic obszaru analizowanego znajduje uzasadnienie. Uwzględnienie w granicach obszaru całych obiektów budowlanych daje pełen obraz w zakresie ładu przestrzennego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego w niniejszej sprawie spełnia warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonuje o słuszności tego wyboru. Zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wynika w sposób jednoznaczny z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym. Dalej Sąd podniósł, że dokonując oceny funkcji zabudowy sąsiedniej w tak wyznaczonym obszarze organy stwierdziły, że wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z rodzajem zagospodarowania występującym w sąsiedztwie omawianego terenu, stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, funkcji usługowej. Z analizy urbanistycznej wynika, że działka na której planowana jest przedmiotowa inwestycja położona jest na obrzeżach obszaru na którym skumulowana jest działalność produkcyjno-usługowa i usługowa, zaś zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa znajduje się jedynie na dwóch działkach. Pozostała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa położona jest poza ww. obszarem koncentracji zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej. Wspomnieć należy także, że funkcja produkcyjno-usługowa i usługowa dotyczą około 70 % zabudowań w obszarze analizowanym. Tak więc stanowisko organów o braku sprzeczności w zakresie kontynuacji funkcji w terenie znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym z uwagi na znajdujące się w obszarze analizowanym budynki spełniające funkcję usługową oraz produkcyjno-usługową. Tym samym wobec istnienia budynków o funkcji wnioskowanej przez inwestora, pozwalających na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wynika również, że zostały spełnione pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Rozważając kwestię ustalonej linii zabudowy Sąd zaznaczył, że organ do wyznaczenia linii zabudowy uwzględnił budynki położone wzdłuż zachodniej strony ulicy [...], wykazując iż budynek na działce sąsiedniej (nr ewid. [...]) zlokalizowany jest w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Ponadto z załącznika graficznego wynika, że budynki położone na dalszych działkach wzdłuż zachodniej strony ulicy [...] zachowują jednolitą linię zabudowy, natomiast sąsiednie działki od wschodniej strony ulicy [...] pozostają niezabudowane. Z tego powodu organ I instancji słusznie w ocenie Sądu uznał, że zasadnym jest wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...], co umożliwi przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Linia zabudowa dla wnioskowanej inwestycji została wyznaczona prawidłowo, co znajduje swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej załączonej do decyzji, wobec czego nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, jakoby organ odstąpił od ustalenia linii zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż parametr w postaci linii zabudowy został określony zgodnie z przepisami. Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy Sąd wskazał, że w obszarze analizowanym znajdują się działki o zróżnicowanej wielkości i zainwestowaniu. Występują w nim wartości procentowe wskaźników od 0,64 % do 98,61 %, zaś średni wskaźnik kształtuje się na poziomie 24,4 %. Wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi od 26,6 % do 39,2 %, a więc jest większy od średniej wartości tego parametru z obszaru analizy. Jednakże organy słusznie wskazały, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze skoncentrowanej zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej jest większy, niż dla całego obszaru analizowanego i stanowi 32,6 %. Wspomniany powyżej obszar zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej tworzy całość odrębną od zabudowy mieszkalnej i zagrodowej znajdującej się w obszarze analizowanym, zatem Sąd podziela argumentację organu, że na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia można było przyjąć wskaźnik powierzchni nowej zabudowy odnoszący się do średniego wskaźnika dla zwartej zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej. Przyjęty przez organ wskaźnik w wysokości od 26,6 % do 39,2 % stanowi wartość zbliżoną do średniego wskaźnika dla zwartej zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej wynoszącego 32,6 % i gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji. W ocenie Sądu organy uzasadniły stanowisko stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. o ustaleniu zakresowego wskaźnika zabudowy. Zdaniem Sądu stanowisko znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym i umocowanie w przepisach prawa. Dalej Sąd dodał, że z analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków w obszarze analizowanym jest znacząco zróżnicowana i zawiera się w przedziale od 5,5 m do 114 m. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 25,6 m, natomiast w obszarze skoncentrowanej zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej – 31,2 m. Organy odrzuciły jednak jako wytyczną średnią szerokość w obszarze analizowanym i oparły się przy ustalaniu tego elementu na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, który to przepis dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Organy mając na uwadze niejednolity charakter istniejącej zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej (szerokość od 5,5 m do 114 m) odniosły się do szerokości poszczególnych działek z zabudową produkcyjno-usługową i usługową. Stanowisko zostało uzasadnione. Szerokość elewacji frontowej ustalona została w zakresie od 60 m do 70 m, co oczywiście stanowi znaczne przekroczenie średniej szerokości elewacji frontowych, jednak słusznie wskazał organ, że budynki o funkcji handlowej charakteryzują się dużą szerokością elewacji frontowej, a zbyt rygorystyczne podejście do tego wskaźnika uniemożliwiałoby budowę na tym terenie żadnego większego sklepu. Z uwagi na uwarunkowania obiektów o funkcji usług handlu, istotne jest zapewnienie odpowiedniej w tym celu powierzchni obiektu, przy uwzględnieniu oczywiście wielkości całkowitej działki gruntu, na której ma się obiekt handlu znajdować. W takiej sytuacji odwołanie się do średniej parametru szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, w którym znajduje się zabudowa o znacznie mniejszej powierzchni, jak np. zabudowa jednorodzinna, jest nieadekwatne. Stąd za prawidłowe we wskazanej mierze będzie zdaniem Sądu porównanie cech zabudowy usług do terenów działek o podobnej funkcji usług i wielkości powierzchni. Słusznie zatem organy w ocenie Sądu podniosły, że część z budynków produkcyjno-usługowych i usługowych na analizowanym obszarze charakteryzuje się szerokością elewacji frontowej od około 35 m do nawet 114 m (działka nr [...]), zaś część budynków o węższych elewacjach frontowych tworzy zespoły budynków stanowiących jedną bryłę o szerszej elewacji frontowej (np. na działkach nr [...] i [...]). Zatem wyznaczona szerokość elewacji frontowej w zakresie od 60 m do 70 m osiągnęłaby wartość zbliżoną do budynków o tożsamej funkcji znajdujących się w tym obszarze, a jednocześnie wartość ta nie byłaby tak duża, jak największe budynki w analizowanym obszarze. Sąd zgodził się zatem z Kolegium, że wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji należy uznać za prawidłowe. Nie narusza ono bowiem dyspozycji przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury – znajduje uzasadnienie w sposobie zagospodarowania w obszarze analizowanym, a ustalone wielkości mieszczą się w przedziale wielkości szerokości elewacji frontowej zabudowy o tożsamej funkcji z obszaru analizy, gwarantując tym samym zachowanie ładu przestrzennego na tym obszarze. Odnosząc się dalej do parametru w postaci górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określanej zgodnie z § 7 rozporządzenia Sąd stwierdził, że wartość tego wskaźnika została określona przez organ zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy wynika, że działka granicząca z działką objętą wnioskiem od strony wschodniej jest niezabudowana, natomiast budynki na działkach od strony zachodniej posiadają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 7,6 m i 4 m, co oznacza, że tworzą one uskok. Na analizowanym terenie średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi 5,8 m, natomiast średnia wysokość budynków w obszarze koncentracji zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej wynosi 6,3 m. Na podstawie § 7 ust. 4 powoływanego rozporządzenia organy ustaliły wysokość elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu od 5,8 m (średnia wartość w obszarze analizowanym) do 6,3 m (średnia wartość w obszarze koncentracji zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej). Co zdaniem Sądu istotne, a co jednoznacznie wykazano w wynikach analizy urbanistycznej, przyjęta wysokość elewacji frontowej jest spójna z parametrami wysokości elewacji frontowej, zarówno budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym, jak i pozostałych budynków o funkcji produkcyjno-usługowej lub usługowej. Trafnie zatem zauważył organ, że budowa budynku o wysokości elewacji frontowej na poziomie średniej wartości tego parametru w obszarze koncentracji zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej jest dopuszczalne i nie wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego. W ocenie Sądu powyższe niewątpliwie znajduje uzasadnienie w wynikach analizy. Odstąpienie od wartości średniej wedle ust. 4 tego paragrafu było możliwe o ile wynikało to z analizy. Analiza jednoznacznie wskazuje na zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym. Słuszne jest zdaniem Sądu stwierdzenie, że taka wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie wpłynie na ład przestrzenny tej części miasta. W ocenie Sądu taki pogląd jest uzasadniony, skoro parametr ten będzie odpowiadał średniej wartości dla tego parametru w obszarze analizowanym, a w razie przyjęcia maksymalnej wartości, odpowiadał będzie średniej wartości dla tego parametru w części obszaru analizowanego, w której planowana inwestycja ma się znaleźć, jednocześnie nie zawyżając znacząco średniej dla całego obszaru. Następnie Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie geometrię dachu ustalono o kącie nachylenia połaci do od 1,5 do 2,5 stopnia (co oznacza de facto dach płaski) i o wysokości kalenicy budynku od 5 m do 6,5 m. Układu połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki z uwagi na znikomy kąt nachylenia nie ustalono. Analiza wskazuje, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie, dwu lub wielospadowe, o zróżnicowanych kątach nachylenia połaci, wysokościach kalenic od 2,7 m do 22,6 m oraz różnorodnym ułożeniu kalenicy głównej. Co istotne, a na co zwrócono uwagę w analizie, budynek na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji oraz budynki na działkach kolejnych wzdłuż ulicy [...] posiadają także dach płaski. Z uwagi na zróżnicowanie dachów w tym obszarze, w celu zachowania ładu przestrzennego organy słusznie przyjęły nawiązanie do geometrii dachu budynków sąsiadujących i wskazały dla przedmiotowej inwestycji kąt nachylenia połaci od 1,5 do 2,5 stopnia. Sąd zgodził się również z przyjęciem wysokości kalenicy budynku w granicach od 5 m do 6,5 m, co oznaczać ma wysokość zbliżoną do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku. Nadto wskazał, że w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej od ul. [...]. Istniejące uzbrojenie przedmiotowego terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji (pkt 3), wnioskowany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4), planowane zamierzenie nie narusza przepisów odrębnych (pkt 5), a ponadto planowane zamierzenie budowlane nie znajduje się w żadnym z obszarów wskazanych w pkt 6 ww. przepisu. Zdaniem Sądu Kolegium prawidłowo oceniło też szczegółowe ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji i ich zgodność z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego zaskarżoną decyzję organu odwoławczego Sąd uznał za zgodną z obowiązującym prawem. W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie nie naruszało ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury, w tym art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., bowiem decyzja wydana w sprawie oparta jest na dokładnie i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a nadto jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organy zastosowały właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowały oraz należycie wyjaśniły w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, a nadto Kolegium dochowało również zasady z art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu organ w sposób właściwy ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Skargą kasacyjną J.E. S. oraz X sp. z o.o. sp. k. w [...] zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w zakresie parametrów wskazanych przez inwestora we wniosku o wydanie warunków zabudowy; 2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, w postaci powołanych powyżej przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co nie zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia jako okoliczność, która powinna zostać uwzględniona przez organy administracji publicznej w toku dalszego postępowania. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych. Zawiadomieniem z dnia 1 października 2025 r, poinformowano strony, w tym w szczególności, pełnomocnika J.E. S. i X sp. z o.o. sp. k. - radcę prawnego M.K., o terminie rozprawy dnia 13 stycznia 2026 r.- którego jako pełnomocnika ww. Spółki wezwano dodatkowo do nadesłania pełnomocnictwa do udziału przez sądami administracyjnymi lub Naczelny Sądem administracyjnym w terminie 7 dni od otrzymania przesyłki pod rygorem odrzucenia skargi. Pomimo osobistego potwierdzenia odbioru tej przesyłki przez M. K. w dniu 21 października 2025 r. ww. nie nadesłał żądanego pełnomocnictwa, nie uzupełniając braków skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotowy środek odwoławczy w jej petitum podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w zakresie parametrów wskazanych przez inwestora we wniosku o wydanie warunków zabudowy, zaś w motywach wniesionego środka odwoławczego podniesiono, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował § 5 ust.1 ww. rozporządzenia. Tak skonstruowany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek w tym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa wynikającą z ww. normy określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna nie jest aktem administracyjnym, ale stanowi dowód w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Trzeba jednak przypomnieć, iż wymóg kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania standardów ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia bowiem uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, nie tylko gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, ale także gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią - patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2025 r. sygn. akt II OSK 780/23. Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z opracowanej w tej sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że dopuszczalne jest na terenie wnioskodawcy tj. działki nr [...] w [...] przy ul. [...], zlokalizowanie planowanego budynku handlowego jak też ujawnione dane pozwalają na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania przyszłej zabudowy, bowiem spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i dalsze pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust.1 pkt 2-6 u.p.z.p. co słusznie zaaprobował Sąd pierwszej instancji. W kontrolowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określono więc szczegółowe ustalenia dla planowanej inwestycji w szczególności w odniesieniu do szerokość elewacji frontowej budynku od 60 do 70 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 5,8 do 6,3 m, geometrii dachu ustalając w tym zakresie dach płaski o nachyleniu połaci od 1,5º do 2,5º, wysokość kalenicy głównej od 5,0 do 6,5 m . Skarga kasacyjna poprzez sformułowanie podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego zakwestionowała wyłącznie ustalone warunki zabudowy w odniesieniu do kwestii wynikającej z § 5 ust.1 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Otóż w § 5 ust. 1 rozporządzenia wyrażono zasadę, według której wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże od powyższej zasady dopuszcza się wyjątek polegający na wyznaczeniu innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Stanowi o tym § 5 ust. 2 rozporządzenia, gdzie dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto jednolitą linię orzeczniczą polegającą na tym, że odstępstwo od średniego parametru powinno być uzasadnione przesłankami zawartymi w analizie architektoniczno-urbanistycznej (por.m.in. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 336/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 lutego 2019 r. – sygn. akt II SA/Bd 766/18, wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r. – sygn. akt II SA/Po 202/19). Zastosowanie odstępstwa powinno wynikać z przekonujących argumentów, a nie tylko ze wskazań liczbowych wartości dla powierzchni zabudowanych działek z analizowanego terenu. W realiach tej sprawy przyjęty przez organ wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na poziomie od 26,6% do 39,2% natomiast średni wskaźnik ujawniony w analizie to 24,4 %. Przy czym jako podstawę odstąpienia od tej średniej wartości wskazano właśnie normę § 5 ust.2 rozporządzenia. W tym zakresie podniesiono, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki o zróżnicowanej wielkości i zainwestowaniu. Występują w nim wartości procentowe wskaźników od 0,64% do 98,61% (patrz dz. [...]), niemniej jednak średni wskaźnik kształtuje się właśnie na poziomie 24,4%. Podkreślono jednak, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze skoncentrowanej zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej jest większy, niż dla całego obszaru analizowanego i stanowi 32,6%, przy czym ponad 40 %działek w tym obszarze jest wyższa i sięga jak wyżej wskazano nawet do 98,61%. Wspomniany powyżej obszar zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej tworzy całość odrębną od zabudowy mieszkalnej i zagrodowej znajdującej się w obszarze analizowanym, zatem na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia można było przyjąć wskaźnik powierzchni nowej zabudowy odnoszący się do średniego wskaźnika dla zwartej zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej. Zatem przyjęty przez organ wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości od 26,6% do 39,2% stanowi wartość zbliżoną do średniego wskaźnika dla zwartej zabudowy produkcyjno-usługowej i usługowej wynoszącego 32,6% i gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji. Te przesłanki wyżej wskazane szeroko omówione w pełni uzasadniały odstępstwo od ustalonego średniego parametru wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, co umożliwia wyznaczenie tegoż wskaźnika na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Stanowisko organów administracji w pełni podzielił Sąd pierwszej instancji z czym Sąd odwoławczy w pełni się zgadza. Niewątpliwie to z samej analizy architektoniczno-urbanistycznej wynikają właśnie szczegółowe powody i uzasadnienie dla odstąpienia od wartości średniej. Tym samym nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dokonania błędnej wykładni przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia bowiem w realiach tej sprawy przedstawiono prawidłową ich interpretację a nadto nie zastosowano wadliwie przepisu ww. rozporządzenia gdyż zastosowanie miał właśnie prawidłowo § 5 ust. 2 rozporządzenia. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, iż ustalenie wskazanego wyżej parametru posiada charakter wtórny i jest jedynie zabiegiem interpretacyjnym a nie spełnieniem przesłanki wynikającej z przepisu rozporządzenia. Skarga kasacyjna w swej treści nie zawiera dalszych zarzutów w formie skonkretyzowanych przepisów prawa w odniesieniu do innych określonych parametrów przyszłej zabudowy przedmiotowego budynku handlowego, zatem Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest zobligowany do omawiania prawidłowości ich określenia w zaskarżonej decyzji, które zostały bardzo szczegółowo i w sposób wyczerpujący wyjaśnione w zaskarżonym wyroku. Należy jedynie przypomnieć, że ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie od 26,6% do 39,2%, co do zasady może być tak oznaczony bowiem, na etapie ustalania warunków zabudowy dopuszcza się określenie parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie; do; od-do; około (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 320/13, z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1032/16, z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 2136/22. Również i podniesione w skardze kasacyjne zarzuty naruszenia przepisów postępowania a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Jak już wskazano we wstępnej części tego uzasadnienia w realiach tej sprawy nie ujawniono naruszenia prawa materialnego w szczególności art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. stąd też nie było uzasadnionych przesłanek do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo w efekcie uznał, że należy zastosować konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. a więc oddalenia obu skarg. Nie można skutecznie wskazywać na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określające granice orzekania Sądu stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10). Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powołał się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji. Dodatkowo należy także wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze i uznając niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., w pkt 1. sentencji wyroku skargę kasacyjną J.E. S. oddalił. Natomiast skargę kasacyjną X sp. z o.o. sp. k. w [...] Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 2 sentencji wyroku odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 w związku z art. 173 p.p.s.a. wobec nieuzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej, do których wezwano pismem z dnia 1 października 2025 r. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.