IV SA/Po 385/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 października 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia 8 maja 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M. S., od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło, decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 20 stycznia 2023 r. odmówiono przyznania M. S. Pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup dodatkowego opału na sezon grzewczy [...]. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że stronie wypłacono już pomoc finansową na zakup opału, ponadto M. S. otrzymał dodatek węglowy w kwocie [...]zł. Ustalono również, że odwołujący nie złożył wniosku o zakup węgla po preferencyjnych cenach, co umożliwiłoby mu zakup większej ilości opału. Kolegium wskazało, że w dniu 22 grudnia 2022 r. M. S. wniósł o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup opału. W dniu 13 stycznia 2023 r. przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą oraz odebrano od niego oświadczenie majątkowe. Wynika z nich, że M. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe we własnym domu jednorodzinnym o powierzchni 38 m˛; nie pracuje zawodowo ani dorywczo oraz nie jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy; posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności (jest niezdolny do pracy). Wysokość dochodu to [...] zł (zasiłek stały), otrzymuje również inne świadczenia socjalne w wysokości [...] zł - nie przekroczono kryterium dochodowego; utrzymuje się z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.. SKO przytoczyło treść przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.s."), zgdnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Kolegium podkreśliło, że decyzje w sprawie przyznania przedmiotowego zasiłku mają charakter uznaniowy, na co wskazuje sformułowanie "może być przyznany". Decyzje organów administracji w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednakże dowolności - jest w szczególności ograniczone zasadami postępowania, w szczególności zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w przepisie art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a uzupełnionej przepisami art. 77 §1 i 80 kpa, które zobowiązują organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organy administracji publicznej na podstawie powyższych przepisów zobowiązane są do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego - dopiero bowiem wówczas mogą ocenić czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 kpa - jej integralną część, której zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, iż M. S. nie przekroczył kryterium dochodowego, w związku z czym spełnia przesłanki do przyznania przedmiotowej pomocy. Bowiem jak wynika z przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy w związku z §1 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł. Ponadto znajduje się w trudnej sytuacji życiowej - jest osobą niepełnosprawną, bez możliwości podjęcia pracy zawodowej. Jak jednak zaznaczył organ II instancji sytuacja strony jest znana z urzędu, bowiem M. S. regularnie występuje o przyznanie pomocy (zasiłków celowych, stałych, okresowych oraz w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). Właśnie z uwagi na regularnie korzystanie przez odwołującego z pomocy społecznej (należałoby stwierdzić, iż utrzymuje się on z tej pomocy) nie jest zasadne przyznanie kolejnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału. Podkreślono, że strona otrzymała już zasiłek celowy w okresie grzewczym [...] na zakup opału, a także otrzymała dodatek węglowy w kwocie [...]zł. Podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 2 u.p.s. pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie ulega wątpliwości, że środki finansowe dostarczane na realizowanie przez organy administracji publicznej zadań z zakresu pomocy społecznej są niewystarczające w porównaniu ze stosunkowo dużą liczbą osób korzystających z tego typu wsparcia. W konsekwencji tego organy pomocy społecznej nie są w stanie realizować wszystkich potrzeb swych beneficjentów, a w związku z tym zmuszone są ograniczyć jak w przypadku niniejszej sprawy, do zabezpieczenia podstawowych potrzeb i to w ograniczonej wysokości. Kolegium odnosząc się do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, wskazało, że organ pierwszej instancji nie uzależniał udzielenia wnioskowanej pomocy od złożenia przez M. S. wniosku o zakup węgla po preferencyjnych cenach. Organ pierwszej instancji jedynie zasygnalizował, że dbając o zabezpieczenie własnych interesów odwołujący winien był zainteresować się kwestią zakupu opału po preferencyjnych cenach, co w dużym stopniu zabezpieczyłoby potrzeby strony. W ocenie organu M. S. jako osoba bezrobotna dysponuje dużą ilością wolnego czasu, który winien przeznaczyć na zabezpieczenie swoich potrzeb - zwłaszcza w okresie wysokiej inflacji, która bezpośrednio wpływa na ceny towarów i usług. Kolegium zaznaczyło, że organ pierwszej instancji, realizując cele polityki społecznej państwa (umożliwienie osobom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości) przyznał M. S. już wcześniej zasiłek celowy na zakup opału. Ponadto każdego miesiąca obejmuje stronę pomocą w formie zasiłku stałego, okresowego; odwołujący korzysta także ze świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach ww. programu. M. S. posiada własnościowy dom, zatem należy stwierdzić bezspornie, iż jego podstawowe potrzeby egzystencjalne nie są zagrożone. Strona nie może oczekiwać, że instytucje pomocy społecznej będą partycypować (czy wręcz pokrywać całość) we wszystkich kosztach i opłatach. W ocenie SKO w K. zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z przepisami prawa oraz jest w pełni słuszna i zasadna. Materiał sprawy został zebrany w sposób prawidłowy, na jego podstawie dokonano całościowej oceny sytuacji M. S. oraz rozpoznano negatywnie jego (kolejny) wniosek o partycypowanie w kosztach ogrzewania w okresie grzewczym [...]. Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Sądu M. S. wnosząc o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Organom zarzucono brak wskazania podstawy prawnej do odmowy przyznania zasiłku i nieuwzględnienia potrzeb strony. W piśmie procesowym z 18 września 2022 r. pełnomocnik skarżącego, r.pr. A. K., ustanowiona w ramach prawa pomocy, podtrzymała zarzuty zawarte w skardze, a nadto zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię zwrotu "wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości" polegającą na błędnym przyjęciu, że zwrot ten oznacza także te uprawnienia, zasoby, możliwości, które nie są objęte stanem wiedzy danej osoby, w sytuacji, gdy skarżący jest osobą wymagającą wsparcia w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych i umożliwienia skarżącemu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka; 2) art. 9 ust. 2 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (dalej:u.z,p.p.s.) poprzez błędne zastosowanie do stanów faktycznych z dnia 12 września 2022 r. (data otrzymania zasiłku celowego na zakup opału w kwocie [...]zł) lub z dnia 26 października 2022 r. (data otrzymania dodatku węglowego przez odwołującego w kwocie [...]zł) 3) art. 2 ust.1 u.p.s. w zw. art. 9 ust.2 u.z.p.p.s. i art. 36 u.z.p.p.s poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przed dniem 03 listopada 2022 r. wykorzystanie własnych uprawnień, zasobów i możliwości mogło polegać na złożeniu wniosku o zakup preferencyjny paliwa stałego 4) 4) art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. poprzez nadużycie pozostawionego przez ten przepis uznania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy decyzja organu I i II instancji mieści się w zakresie tego uznania, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy uprawnia wniosek przeciwny 5) art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a , art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a poprzez przyjęcie błędnych ustaleń i nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji istotnych informacji: W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup dodatkowego opału na sezon grzewczy [...]. Stosownie do art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy). Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy administracji w ramach uznania administracyjnego. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, o czym stanowi art. 3 ust. 3 ustawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, co wynika z art. 3 ust. 4 ustawy (por.m.in. wyroki NSA z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06; z 25 maja 2015 r., I OSK 698/16; z 16 listopada 2012 r., I OSK 836/12, pub. CBOSA). Wynika z tego, że nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów, lecz pomoc ta ma stanowić wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, jak to wynika z art. 3 ust. 1 ustawy. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (zob.m.in. wyrok NSA z 2 września 2015 r., I OSK 2224/15, pub. CBOSA). Dlatego też, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ powinien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w ustawie, jak i możliwości finansowe organu. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres pomocy udzielonej mu ze środków publicznych. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący spełniała kryterium dochodowe i znajduje się w trudnej sytuacji życiowej - jest osobą niepełnosprawną, bez możliwości podjęcia pracy zawodowej. Z akt sprawy wynika również, że M. S. regularnie korzysta z pomocy społecznej (zasiłków celowych, stałych, okresowych oraz w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). Skarżący otrzymał już zasiłek celowy w okresie grzewczym [...] na zakup opału, a także otrzymał dodatek węglowy w kwocie [...]zł. Nie ulega wątpliwości, że wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., w świetle których rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec bowiem ograniczonych środków finansowych, organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych (por. wyrok NSA z 02.08.2012 r., I OSK 407/12, CBOSA). Organy obu instancji przekonująco i szczegółowo (w rozbiciu na poszczególne pozycje potrzeb) umotywowały wysokość przyznanego zasiłku celowego (łącznie: [...] zł), który w tym przypadku – zdaniem Sądu w sposób w pełni uprawniony i uzasadniony – przybrał postać częściowego "dofinansowania" (w wysokości ok. 50%), a nie całkowitego "sfinansowania", potrzeb zgłoszonych przez skarżącego. Wbrew zarzutom skarżącego, podjęte rozstrzygnięcie nie cechuje "dowolność", "arbitralność", ani urzędnicze "widzimisię". W ocenie Sądu organy rozpatrujące niniejszą sprawę w wystarczającym stopniu zebrały i oceniły materiał dowodowy oraz należycie umotywowały podjęte rozstrzygnięcie. Należy także wskazać, że w odniesieniu do kwestii przyznawania pomocy społecznej w formie różnorodnych zasiłków istotna pozostaje także kwestia możliwości finansowych organu pomocowego. Organy pomocowe działają bowiem w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele pomocy społecznej. Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej, a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania - w granicach obowiązującego prawa - przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., akt I OSK 698/16; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., I OSK 2360/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach badania więc przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 7 k.p.a., należy uwzględnić założenie, że pomoc społeczna osobom potrzebującym ma charakter subsydiarny, a dążeniem organu jest usamodzielnienie się ich podopiecznych, w taki sposób aby tej pomocy nie potrzebowali. Stąd kwoty przyznawane w ramach pomocy społecznej nie powinny pokrywać w całości potrzeb osób korzystających z nie z uwagi na konieczność ich aktywizacji w społeczeństwie zarówno w zakresie poszukiwania źródeł utrzymania, jak i ewentualnie tańszych rozwiązań problemów mieszkaniowych. W odniesieniu do interpretacji przesłanki "interesu obywateli" zawartej w art. 7 k.p.a. ustawodawca wprowadził obowiązek uwzględniania tylko tego, który jest "słuszny". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że nie można uznać, iż interes strony jest słuszny, jeżeli godzi on zarazem w interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 1995 r., SA/Wr 2744/94, LEX nr 26845). Niewątpliwie w niniejszej sprawie w interesie skarżącego jest uzyskanie zasiłku celowego. Tym niemniej należy pamiętać, że nie wystarczy się legitymować samym interesem, ale interes ten ma być "słuszny". Stąd, przyznanie świadczenia z pomocy społecznej osobie znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej nie jest jej prawem bezwarunkowym, a w związku z oparciem jej na zasadzie pomocniczości, osoba uprawniona musi liczyć się z tym, że pomoc może nie zostać jej przyznana, bądź też jej wymiar może być ograniczony. W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów strony skarżącej i przyjęcia oceny, jakoby kwota zasiłku została ustalona w sposób arbitralny, z naruszeniem zasady bezstronności i równego traktowania, w tym z naruszeniem zasad uznania administracyjnego oraz bez zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej na warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj i forma udzielonej pomocy są zgodne z żądaniem wnioskodawcy, a organ wyjaśnił, dlaczego nie uznał za możliwe przyznanie kolejnego zasiłku celowego. Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w całości ją oddalił.