VII SAB/Wa 73/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A A na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sprawie znak: [...] oddala skargę Pismem z dnia 25 lutego 2022 r. A. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Starosty Ż. w związku z niezałatwieniem sprawy zawisłej pod sygn. akt 1.6740.1.60.2021.KP, dotyczącej wniosku o wydanie pozwolenia na budowę trzech budynków tuczarni o obsadzie 1980 sztuk tucznika każdy (nr 1M, 2M, 3M) wraz z obiektami towarzyszącymi: 9 silosów paszowych; instalacje gazowe wewnętrzne i zewnętrzne na działkach o numerach ewidencyjnych [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W dniu 12 marca 2021 r. do Starosty Ż. wpłynął wniosek inwestora A. A. o udzielenie pozwolenia na budowę dla wskazanej inwestycji. Decyzją Nr 151/2021 z dnia 1 czerwca 2021 r. Starosta Ż. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że planowana inwestycja jest zlokalizowana na terenie działek nr ew. [...] (wydzielenie z działki nr ew. [...]) położonych w m. [...], gm. [...], dla których obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...]. Rada Gminy w K. uchwałą Nr [...] z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], gmina [...], uchwaliła nowy miejscowy plan, który swoim zakresem obejmował działkę nr ew. [...] w m. [...], gm. [...]. Skargę na ww. uchwałę z dnia [...] marca 2017 r. wniósł A.A.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 1821/17 oddalił skargę, lecz po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., II OSK 2608/18 - uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej (załącznik nr 1) w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3R w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie działki ewidencyjne nr [...]) położonej w obrębie [...]. Organ odwoławczy wskazał, że należało rozważyć czy w związku z tym wyrokiem na terenie działek inwestycyjnych nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i inwestor zobowiązany jest do przedłożenia wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czy też na tym terenie obowiązują ustalenia uchwały nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewoda powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie, że "nie można tracić z pola widzenia, że wynikający z art. 34 ust. 1 upzp skutek w postaci uchylenia przepisów starego planu następuje z mocy samego prawa (ex lege) w związku z czym zbędne jest zawieranie w przepisach końcowych nowych planów zapisu o utracie mocy obowiązującej starego planu" (zob. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2019 r., II OSK 2277/17). Tym samym brak takiego zapisu w nowym planie (co zresztą ma miejsce w przypadku uchwały nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] lipca 2008 r.), względnie jego uchylenie (w przypadku stwierdzenie nieważności całego planu) nie oznacza przez to, że stary plan automatycznie "odżywa". Organ odwoławczy stanął więc na stanowisku, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego (w całości lub części) nie powoduje "wskrzeszenia" przepisów starego planu. W takiej sytuacji istnieje luka planistyczna powodująca konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Wojewoda stwierdził, że inwestor nie przedłożył ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, wobec czego Starosta Ż. zobligowany był do wezwania inwestora od usunięcia braków formalnych zgodnie z art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego, który stanowi iż w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, stosuje się art. 64 § 2 k.p.a. Inwestor nie wniósł sprzeciwu od tej decyzji do sądu administracyjnego. Akta sprawy zostały przekazane do organu I instancji w dniu 9 listopada 2021 r. Starosta Ż., pismem z dnia 19 listopada 2021 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 12 marca 2021 r., tj. do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w terminie 21 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. W dniu 22 listopada 2021 r. inwestor odebrał wezwanie, następnie w dniu 13 grudnia 2021 r. do Starostwa Ż. wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora stanowiące odpowiedź na wezwanie organu powiatowego (nadane w placówce pocztowej w dniu 10 grudnia 2021 r.). W powyższym piśmie wskazano, iż w niniejszej sprawie nie zostanie przedłożona ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, pismem z dnia 11 stycznia 2022 r., Starosta Ż. poinformował inwestora o pozostawieniu wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania. W dniu 4 lutego 2022 r. do Starostwa Ż. wpłynęło ponaglenie inwestora. Postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r. Wojewoda Mazowiecki nie stwierdził bezczynności Starosty Ż. w załatwieniu sprawy oraz nie stwierdził przewlekłości w prowadzeniu w/w postępowania. Pismem z dnia 25 lutego 2022 r. A. A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Starosty Ż. w związku z niezałatwieniem przedmiotowej sprawy. Pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1. zobowiązanie Starosty Ż. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzenie, że Starosta Ż. dopuścił się bezczynności w sprawie, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od Starosty Ż. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1500 złotych; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 711/OPON/2021 z 20 września 2021 r. uchylił decyzję Starosty Ż. nr 151/2021 z dnia 1 czerwca 2021 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla wskazanej inwestycji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 9 listopada 2021 r. organ odwoławczy przekazał do Starosty Ż. akta sprawy oraz projekt budowlany. Pomimo złożenia przez pełnomocnika inwestora pisma wyjaśniającego wskazującego, iż możliwe jest niezwłoczne merytoryczne rozpoznanie sprawy, Starosta Ż. - pismem z dnia 11 stycznia 2022 r. - poinformował, iż wniosek inwestora pozostawiony został bez rozpoznania. Przedmiotowa sprawa nie została zakończona do dnia dzisiejszego, zatem Starosta Ż. dopuścił się bezczynności w prowadzeniu przedmiotowej sprawy. Należy przy tym zauważyć, iż powyższe zachowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na co wskazuje m.in. dotkliwość skutków, jakie to opóźnienie powoduje dla interesu inwestora. Nie bez znaczenia w tym miejscu pozostaje również fakt, iż w przedmiotowej sprawie zostało złożone przez inwestora ponaglenie, jednak na mocy postanowienia nr 76/OPON/2022 z dnia 21 lutego 2022 r. Wojewoda Mazowiecki nie stwierdził bezczynności ani przewlekłości Starosty Ż.. W odpowiedzi na skargę Starosta Ż. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 12 marca 2021 r. do Starosty Ż. wpłynął wniosek inwestora A. A. o udzielenie pozwolenia na budowę trzech budynków tuczami o obsadzie 1980 sztuk tucznika każdy wraz z obiektami towarzyszącymi na działkach o nr ew. [...], położonych w m. [...], gm. [...]. Decyzją Nr 151/2021 z dnia 1 czerwca 2021 r. znak: 1.6740.1.60.2021.KP. Starosta Ż. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wnieśli D. S., D. Z. oraz G. Z.. Decyzją Nr 711/OPON/2021 z dnia 20 września 2021 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty Ż. Nr 151/2021 z dnia 1 czerwca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 9 listopada 2021 r. Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie przekazał do Starosty akta sprawy. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, Starosta Ż., pismem z dnia 19 listopada 2021 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał inwestora, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji organu wojewódzkiego, do usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 12 marca 2021 r., tj. do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, a także do doprecyzowania nazwy zamierzenia budowlanego lub wykazania czy zamiarem inwestora jest etapowanie inwestycji, czy będzie ona realizowana poprzez trzy oddzielne wniosku o pozwolenie na budowę, przy czym należy wskazać, że będę one mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Braki we wniosku o pozwolenie na budowę należało uzupełnić w terminie 21 dni od dnia otrzymania wezwania. W dniu 22 listopada 2021 r. inwestor odebrał to wezwanie, następnie w dniu 13 grudnia 2021 r. do Starostwa Ż. wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora stanowiące odpowiedź na wezwanie organu powiatowego (nadane w placówce pocztowej w dniu 10 grudnia 2021 r.). W powyższym piśmie wskazano, iż w niniejszej sprawie nie zostanie przedłożona ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, pismem z dnia 11 stycznia 2022 r., Starosta Ż. poinformował inwestora o pozostawieniu wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania z uwagi na niedostarczenie wymaganych dokumentów. W dniu 4 lutego 2022 r. do Starostwa Ż. wpłynęło ponaglenie inwestora. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r. Nr 76/OPON/2022 nie stwierdził bezczynności Starosty Ż. w załatwieniu sprawy oraz nie stwierdził przewlekłości w prowadzeniu w/w postępowania. Starosta wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie, odmawia zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Tylko bowiem prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek, właściwego organu administracji publicznej, załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09). Jeżeli zaś podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.). Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów. Wymogi formalne wniosku o pozwolenie na budowę ustawodawca sprecyzował w art 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz jego załączników. W ocenie organu, analiza powołanych wyżej przepisów wskazuje jednoznacznie, że w przypadku złożenia niekompletnego pod względem formalnym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, organ powinien wezwać inwestora do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Natomiast do braków materialnoprawnych wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który - co wymaga podkreślenia w świetle zarzutów skargi - odnosi się wyłącznie do wad materialnych dokumentacji, a więc wad, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., II OSK 917/10). Innymi słowy, brak fizycznego dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę wymaganego przepisem art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane dokumentu w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi brak formalny tego wniosku, który można uzupełnić, będąc przez organ wezwany w trybie art 64 § 2 k.p.a. W przypadku braku złożenia przez inwestora wymaganego dokumentu w zakreślonym terminie organ pozostawi przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. W tej sprawie wezwanie do usunięcia braków formalnych zawierało zarówno podstawę prawną, termin do wykonania czynności, jak i pouczenie o konsekwencjach ich nieusunięcia. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że prawidłowo wezwał inwestora na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków wniosku poprzez dostarczenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Skoro inwestor nie uzupełnił w terminie wniosku, to Starosta Ż. zobowiązany był pozostawić podanie bez rozpoznania. W ocenie organu, nie ma zatem podstaw do stwierdzenia ani bezczynności Starosty Ż. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 marca 2021 r. W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że w niniejszej sprawie nie może zostać przedłożona Staroście decyzja o warunkach zabudowy, gdyż na tym terenie nadal obowiązuje plan miejscowy. Na skutek stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się fikcję, że nigdy nie został on uchwalony, w tym nie spowodował skutków, o których mowa w art. 34 ust. 1 u.p.z.p., tj. nie derogował uprzednio obowiązującego planu miejscowego na tym terenie. Na skutek stwierdzenia nieważności planu niejako "odżywa" plan poprzedni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Na wstępie wskazać należy, iż w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. Z bezczynnością organu mamy do czynienia również w sytuacji nieuzasadnionego pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (wszystkie orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej NSA stwierdził, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Dodać należy, iż w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2021 r., II OSK 1140/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, w której uznano, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawie ze skargi na bezczynność, w której wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, z uwagi na bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Odmienna wykładnia prowadziłaby do pozbawienia strony prawa do sądu, w sytuacji, gdy organ pozostawi jej podanie bez rozpoznania. Wniesienie skargi na bezczynność byłoby niemożliwe w sytuacji braku możliwości wniesienia ponaglenia po pozostawieniu podania bez rozpoznania. Ochrona sądowa w tym przypadku byłaby iluzoryczna, gdyż teoretycznie stronie przysługiwałaby skarga na bezczynność, jednak zawsze byłaby ona odrzucana. W związku z tym, Sąd rozpoznał skargę pomimo tego, że ponaglenie zostało wniesione w dniu 4 lutego 2022 r., a więc już po pozostawieniu podania bez rozpoznania pismem z dnia 11 stycznia 2022 r. Przedmiotem skargi w tej sprawie jest bezczynność Starosty Ż. polegająca na nierozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 12 marca 2021 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dla wskazanej inwestycji po uchyleniu decyzji Starosty Ż. z dnia 1 czerwca 2022 r. o pozwoleniu na budowę przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją Nr 711/OPON/2021 z dnia 20 września 2021 r. Istotą sporu w tej sprawie jest to, czy inwestor był obowiązany do dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy. W powołanej decyzji Wojewoda wskazał, że planowana inwestycja jest zlokalizowana na terenie działek nr ew. [...] (wydzielenie z działki nr ew. [...]) położonych w m. [...], gm. [...], dla których obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...]. Rada Gminy w K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], gmina [...], uchwaliła nowy miejscowy plan, który swoim zakresem obejmował działkę nr ew. [...] w m. [...], gm. [...]. Skargę na tę uchwałę wniósł A.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 1821/17 oddalił skargę, lecz po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., II OSK 2608/18 - uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej (załącznik nr 1) w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3R w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie działki ewidencyjne nr [...]) położonej w obrębie [...]. Organ odwoławczy wskazał, że należało rozważyć czy w związku z tym wyrokiem na terenie działek inwestycyjnych obowiązuje poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też inwestor zobowiązany jest do przedłożenia wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie, że "nie można tracić z pola widzenia, że wynikający z art. 34 ust. 1 upzp skutek w postaci uchylenia przepisów starego planu następuje z mocy samego prawa (ex lege) w związku z czym zbędne jest zawieranie w przepisach końcowych nowych planów zapisu o utracie mocy obowiązującej starego planu" (zob. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2019 r., II OSK 2277/17). Tym samym brak takiego zapisu w nowym planie (co zresztą ma miejsce w przypadku uchwały nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] lipca 2008 r.), względnie jego uchylenie (w przypadku stwierdzenie nieważności całego planu) nie oznacza przez to, że stary plan automatycznie "odżywa". Organ odwoławczy stanął więc na stanowisku, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego (w całości lub części) nie powoduje "wskrzeszenia" przepisów starego planu. W takiej sytuacji istnieje luka planistyczna powodująca konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Wojewoda stwierdził, że inwestor nie przedłożył ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, wobec czego Starosta Ż. zobligowany był do wezwania inwestora od usunięcia braków formalnych zgodnie z art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego, który stanowi, iż w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, stosuje się art. 64 § 2 k.p.a. Inwestor nie zakwestionował tej decyzji w drodze sprzeciwu do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. W tej sprawie Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że organ I instancji dokonał sprawdzenia projektu budowlanego, powołując się na błędne przepisy prawa, a w szczególności dokonał sprawdzeń projektu budowlanego z nieobowiązującą na terenie działek inwestycyjnych uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...]. Zatem Starosta Ż., stosując się do tych wytycznych, prawidłowo uznał, że skoro na terenie działek inwestycyjnych nie obowiązuje plan miejscowy, to wymagane jest przedłożenie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, o czym stanowi art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie, Sąd stwierdził, że kwestionowane w skardze stanowisko organu odwoławczego było prawidłowe, gdyż stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki skarżącego oznacza, że w tym zakresie powstaje tzw. luka w planie i dopuszczalny - w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego - sposób zagospodarowania tego terenu powinien zostać ustalony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.). Brak jest podstaw prawnych do uznania, że w takim wypadku "odżywają" zapisy poprzednio obowiązującego planu w odniesieniu do tej konkretnej działki. W myśl art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego, w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, stosuje się art. 64 § 2 k.p.a. W myśl art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W myśl art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Analiza powołanych wyżej przepisów wskazuje jednoznacznie, że w przypadku złożenia niekompletnego - pod względem formalnym - wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, organ powinien wezwać inwestora do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Natomiast do braków materialnoprawnych wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który - co wymaga podkreślenia w świetle zarzutów skargi - odnosi się wyłącznie do wad materialnych dokumentacji, a więc wad, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., II OSK 917/10). W orzecznictwie wskazuje się, że brak fizycznego dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę wymaganego przepisem art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane dokumentu w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi brak formalny tego wniosku, który można uzupełnić, będąc przez organ wezwany w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2020 r., II OSK 1892/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 lipca 2021 r., II SA/Sz 594/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2018 r., VII SAB/Wa 46/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w doktrynie wyrażany był pogląd, że w sytuacji gdy inwestor, który złożył wniosek o pozwolenie na budowę, nie wystąpił wcześniej o wymaganą prawem decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach czy decyzję lokalizacyjną, pozostając w błędzie co do konieczności ich uzyskania, oczywiste jest, że zajdzie konieczność pozostawienia wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania. (...) skoro projekt budowlany musi uwzględniać ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w decyzji lokalizacyjnej, ubieganie się o te decyzje już po sporządzeniu projektu budowlanego i wniesieniu wniosku o pozwolenie na budowę byłoby pozbawione sensu (por. A. Ostrowska, Prawo budowlane, Komentarz, red. A. Gliniecki, wyd. III, WK 2016, Lex/el. Komentarz do art. 35). Zatem prawidłowo po zwrocie przez organ odwoławczy akt sprawy w dniu 9 listopada 2021 r. Starosta Ż., stosując się do zaleceń organu odwoławczego, pismem z dnia 19 listopada 2021 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 12 marca 2021 r., tj. poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w terminie 21 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. W dniu 13 grudnia 2021 r. do Starostwa Ż. wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora, w którym wskazano, iż w niniejszej sprawie nie zostanie przedłożona ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, pismem z dnia 11 stycznia 2022 r., Starosta Ż. prawidłowo poinformował inwestora o pozostawieniu wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W tej sytuacji procesowej nie można zarzucić Staroście Ż., że w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Zatem zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.