II GSK 1771/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1965/20 w sprawie ze skargi A. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. w K. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1965/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi A. w K. (dalej jako: "skarżąca" lub "płatnik") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2016 r. oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.; dalej jako: "ustawa o świadczeniach"), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...] października 2016 r. wydanej przez dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "dyrektor OW NFZ") ustalającej, że A. G. (dalej jako: "zainteresowany", "uczestnik postępowania",) był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług na rzecz płatnika składek w dniu 13 listopada 2014 r., której przedmiotem było przeprowadzenie szkolenia na temat: "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że celem prowadzenia szkolenia przez zainteresowanego było zapewnienie prawidłowej i jednolitej wykładni przepisów prawa na obszarze działania skarżącej. Zainteresowany osobiście opracował materiały szkoleniowe, które przedstawił uczestnikom szkolenia. Prezes NFZ nie podzielił stanowiska płatnika składek prezentowanego w odwołaniu. W ocenie organu w zawartej przez strony umowie nie sposób odnaleźć konkretnie określonego rezultatu, który charakteryzowałby się indywidualnym, twórczym charakterem. Zdaniem organu przygotowanie szkolenia wraz z jego przeprowadzeniem na określony temat jest szeregiem czynności, wykonywanych z należytą starannością przez zainteresowanego. Trudno wskazać w badanym przypadku weryfikowalny, samoistny wynik analizowanej umowy. Także brak jest w zapisach spornej umowy uregulowania kwestii odpowiedzialności zainteresowanego za ewentualne wady dzieła. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie wykonywane czynności miały miejsce w ramach zlecenia, co pozwalało na przyjęcie, że celem zawartej umowy nie było wykonanie konkretnego, twórczego dzieła i rozliczania się za wynik, ale wykonywanie pracy za wynagrodzenie Dokonując oceny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy organ uznał, że czynności wykonywane w ramach zawartej z zainteresowanym umowy mają charakter czynności właściwych dla umów o świadczenie usług, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zleceni Skargę na powyższą decyzję organu złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2016 r. oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca przedstawiła, że analogiczną kwestię podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonych na rzecz skarżącej wykładów zajął się wcześniej Sąd Apelacyjny w Katowicach, który oddalił apelację Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chorzowie wyrokiem z dnia 26 września 2018 r. w sprawie o sygn. akt: III AUa 1993/17. Sąd Apelacyjny w Katowicach w pełni podzielił stanowisko skarżącej dotyczące kwalifikacji prawnej umów zawieranych z osobami prowadzącymi szkolenia i skutków tychże umów w zakresie ubezpieczeń społecznych, tj. braku obowiązku składkowego. Wobec tego Sąd powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w takich sprawach, tj. wyroków Sądu Apelacyjnego w Warszawie dotyczących analogicznych stanów faktycznych, a odmiennie ocenionych prawnie przez ten Sąd niż przez Prezesa NFZ, uznać za priorytetowe ustalenia dokonane przez sąd cywilny. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę zasady wynikające treści art. 8 k.p.a., Sąd stwierdzenił wadliwości wydanych w sprawie decyzji. II Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu: a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141, § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu ustaleń i rozstrzygnięć dokonanych przez organy NFZ; b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § pkt 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie przez Sąd od obowiązku dokonania kontroli postępowania i rozstrzygnięć organów NFZ; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu do stanowiska Prezesa Funduszu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, jak również poprzez nieprzedstawienie przez Sąd wskazania co do dalszego postępowania; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd przyczyn uznania, że w postępowaniach prowadzonych przez organy NFZ doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak również innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także na czym polegała wadliwość decyzji organów NFZ z punktu widzenia naruszenia zasady określonej w art. 8 k.p.a.; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia, którym przepisom i w jaki sposób uchybił organ, wydając określoną decyzję, oraz jaki wpływ to naruszenie miało na treść podlegającej ocenie decyzji f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak wskazania przepisów proceduralnych, którym organ uchybił oraz niewykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia; II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez naruszenie: a) art. 627 i art. 734 ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej jako: "k.c.") polegające na niedokonaniu wykładni tych przepisów i arbitralnym przyjęciu, że umowa zawarta pomiędzy skarżącą a ubezpieczonym jest umową o dzieło, wbrew ustaleniom dokonanym przez uprawnione do tego organy; b) art. 109 ustawy o świadczeniach poprzez błędne organy Narodowego Funduszu Zdrowia są związane rozstrzygnięciami sądów powszechnych zapadłymi w sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym i w tym zakresie, w celu zachowania jednolitości i przestrzegania za przyjęcie, że sady zaufania obywatela do państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. winny odstąpić od ustawowej kompetencji w zakresie samodzielnego rozstrzygania w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i dokonywania związanej z tym samodzielnej kwalifikacji umów zawieranych pomiędzy płatnikiem a ubezpieczonymi, przyjmując jako wiążące rozstrzygnięcia sądów powszechnych. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o jej oddalenie w całości. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego - wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Przed przedstawieniem jednak przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważań prawnych, przypomnieć należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Sądu pierwszej instancji dotyczącego oceny decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie organ wskazał m.in. na przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazując na wadliwe i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141, § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu ustaleń i rozstrzygnięć dokonanych przez organy NFZ, a także poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia przedstawionego w odpowiedzi na skargę, jak również poprzez nieprzedstawienie przez Sąd wskazania co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za uzasadniony. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie winno zatem zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. W ramach uzasadnienia sąd zobowiązany jest także do odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że uzasadnienie wyroku musi pozwalać na jednoznaczne ustalenie przesłanek jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone rozstrzygniecie. Uzasadnienie orzeczenia nie może być lakoniczne i ogólnikowe. Wskazane elementy są nieodzowne do dokonania pełnej kontroli kasacyjnej orzeczenia sądu pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się w tym zakresie, że w uzasadnieniu wyroku niezbędne jest wskazanie przyjętego stanu faktycznego sprawy, ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze, podanie przepisów prawa, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt I FSK 942/15, LEX nr 2249327). Sytuacja, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, ma miejsce, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2436/15, LEX nr 2081143). Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niemożliwa jest kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), lecz również orzeczenia zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I GSK 810/14, LEX nr 2032605). Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości kontroli instancyjnej orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II FSK 2140/15, LEX nr 2389908 oraz wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II FSK 2036/15 LEX nr 2374149). Lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku stanowi uchybienie mające niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 164/06, LEX nr 505730). Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji uniemożliwia kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego, czyniąc niemożliwym ustosunkowanie się merytoryczne do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji nie wywiązał się w pełni z zakreślonych obowiązków wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdzić w tym zakresie należy, że sąd pierwszej instancji sporządził tzw. część prawną uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, a przede wszystkim bez wyjaśnienia w dostatecznym stopniu przyjętych przesłanek rozstrzygnięcia i sposobu rozumowania. W szczególności ograniczył się w nim do zdawkowego przytoczenia treści przepisów krajowych odnoszących się do decyzji zapadłych w sprawie. Brak w uzasadnieniu sądu pierwszej instancji jest omówienia odnoszącego się do wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Bez dokonania własnej oceny i analizy, bez konstruktywnej polemiki ze stanowiskiem organów oraz brakiem ustosunkowania się do okoliczności podnoszonych w skardze, uzasadnienie nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można w niniejszej sprawie nie zauważyć, że stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji wadliwości wydanych w sprawie decyzji oparte zostało wyłącznie na zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji stanowisku wyrażonym przez Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt: III AUa 1996/17., który rozstrzygał kwestię podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonych na rzecz skarżącej wykładów. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie sprowadzające się do prostej akceptacji stanowiska przyjętego w orzecznictwie bez przedstawienia własnej argumentacji Sądu nie może być traktowane jako rezultat prawidłowo przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd pierwszej instancji winien był dokonać samodzielnej oceny spornej umowy w oparciu o przepisy prawa. Sąd powinien był ocenić kwestię ewentualnego rezultatu spornej umowy oraz kwestię odpowiedzialności zainteresowanego za ewentualne wady dzieła. Należało także odnieść się do rozstrzygnięcia, czy przeprowadzenie szkolenia było czynnością lub szeregiem czynności realizowanych z należytą starannością Kwestie te nie zostały w niniejszej sprawie poprzedzone jakimkolwiek wywodem, mogącym uwidocznić sposób rozumowania sądu pierwszej instancji, co nie pozwalało na dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym – a tym samym na dokonanie oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, skoro nie była możliwa merytoryczna kontrola toku rozumowania, które doprowadziło sąd pierwszej instancji do podjętego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu weźmie pod uwagę powyższe rozważania, wyjaśniając swoje stanowisko dotyczące kwestii charakteru spornych umów. Ponadto, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien odnieść się do stanowiska zaprezentowanego przez organ i ocenić w sposób dający podstawę do kontroli instancyjnej zastosowanych przez organ przepisów prawa, a także wskazać przepisy prawa, których zastosowanie winno mieć miejsce w niniejszej sprawie, oraz wyjaśnić ewentualne przyczyny dla których uznał to za konieczne biorąc pod uwagę stan faktyczny stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu w tym zakresie zarzutów podniesionych w skardze. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.