II SA/Gd 277/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi B. P. i N. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego wybudowania obiektu budowlanego oddala skargę. B. P. i N.P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia 6 marca 2020 r., którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia 12 lutego 2020 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach: PINB postanowieniem z dnia 12 lutego 2020 r., powołując się na art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), dalej jako Prawo budowlane, odmówił skarżącym zawieszenia wszczętego z urzędu w dniu 2 marca 2016 r. postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [..] obręb ewidencyjny [..], gmina K., obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej. W uzasadnieniu wskazano, że pełnomocnik skarżących we wniosku o zawieszenie postępowania powołał się na plany Urzędu Marszałkowskiego Województwa weryfikacji obszarów krajobrazu w województwie, co może doprowadzić do zmniejszenia szerokości pasa chronionego wokół jeziora Z. nawet do 25 m. Uzasadnione zatem jest powstrzymanie czynności, które mogą doprowadzić do rozbiórki domku letniskowego skarżących wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, która została nakazana z powodu usytuowania nieruchomości w pasie 100 m od linii brzegu jeziora Z. Według PINB okoliczność wskazana we wniosku nie jest przesłanką, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jest to zdarzenie przyszłe, niepewne i tym samym nie stanowi zagadnienia wstępnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ wyjaśnił przy tym, że dla terenu, na którym zlokalizowana jest działka nr [..] obowiązuje nowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia 20 września 2019 r. nr VIII/112/19 (Dz. Urz. Woj. z 18 listopada 2019 roku. poz. 5012). Teren, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka, oznaczony jest symbolem ML111, o przeznaczeniu letniskowym: tereny zabudowy letniskowej, zabudowa rekreacji indywidualnej z możliwością całorocznego użytkowania. Natomiast w rozdziale 2 § 5 pkt 2) planu miejscowego - zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - istniejącą w dniu uchwalenia planu zabudowę zlokalizowaną w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jeziora Z. i jeziora P., wzniesioną bez prawomocnych pozwoleń lub zgłoszeń uznaje się za niezgodną z planem. WINB rozpoznając zażalenie skarżących postanowieniem z dnia 6 marca 2020 r. stwierdził jego niedopuszczalność. Organ, powołując się na art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zdaniem WINB, który powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj.: "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania". Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. w ocenie organu przemawia zarówno wykładnia celowościowa, jak i systemowa, znajduje ona też potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym ukształtowała się jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Postanowienie organu pierwszej instancji zawierało prawidłowe pouczenie w tej kwestii. B. P. i N. P.w skardze wnieśli o uchylenie postanowienia WINB z dnia 6 marca 2020 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia 12 lutego 2020 r. Zdaniem skarżących powołujących się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, linia orzecznicza nie jest jednolita i można spotkać się z wyrokami uznającymi dopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowane postanowienie WINB wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powyższe przepisy określają obowiązki organu drugiej instancji we wstępnej fazie postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące zważywszy, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości. W konsekwencji obowiązkiem organu odwoławczego w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy wniesienie przez skarżących zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest w ogóle dopuszczalne. W doktrynie ustalono, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). W ocenie sądu wojewódzkiego WINB prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez skarżących zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość jego zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei, art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak zasadnie wskazał organ, pierwotna treść art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu ustalonym przed wejściem w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18 ze zm.), wywoływała początkowo wątpliwości interpretacyjne, co do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Obecnie jednak na gruncie cytowanego wyżej brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 340/16, postanowienie NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 933/17, postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy bowiem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj. "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania". Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa (zob. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2014, sygn. akt II GSK 1651/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wątpliwości przy wykładni art. 101 § 3 k.p.a. wynikały z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, iż zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00 - ONSA nr 4 z 2000, poz. 137). W tej sytuacji dodanie ww. ustawą nowelizującą k.p.a. z dnia 3 grudnia 2010 r. w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło budzić wątpliwości. Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Nie można jednak w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. W związku z tym, po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), czyli na takie postanowienia, które tworzą procesową przeszkodę do jego prowadzenia lub podjęcia, stanowiąc wyraz opozycji do zasady szybkości postępowania. Prawidłowo zatem WINB w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżących zażalenia. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona takie postanowienie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Sąd w pełni zatem aprobuje stanowisko WINB zawarte w zaskarżonym postanowieniu, jak i prawidłowość pouczenia zawartego w postanowieniu PINB z dnia 12 lutego 2020 r. Zarzuty skargi koncentrują się na polemice z przedstawionym stanowiskiem, jednakże sąd z powołanych wyżej przyczyn ocenia zarzuty jako niezasadne. Przywołane na ich poparcie postanowienie NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 452/13 nie jest reprezentatywne, a kontrola tego sądu dotyczyła zasadności odrzucenia skargi przez sąd pierwszej instancji. Z kolei wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., sygn akt I SA/Wa 1985/13 został uchylony wyrokiem NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn akt I OSK 2536/14. W tymże wyroku NSA stwierdził wprost, że "Nowelizacja ta (z mocą obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r., przypis sądu) polegająca nie na nadaniu przepisowi nowego brzmienia lecz na dodaniu słów "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania" doprowadzić miała do zmiany rozumienia sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania" przez jego zawieszenie. Pojęcie "sprawa zawieszenia postępowania", wobec dokonanej nowelizacji, oznacza, iż zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Celem bowiem i istotą tej nowelizacji było dopuszczenie środka zażalenia tylko na rozstrzygnięcie hamujące postępowanie, zatem zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania". Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. ----------------------- 4