II SA/Ol 722/23

Dnia 7 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Powiatu Braniewskiego z dnia 30 listopada 2021 r., nr XXIX/216/21 w przedmiocie ustalenia zasad i wysokości wypłacanych diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Powiatu Braniewskiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu Braniewskiego (dalej jako: "organ" lub "Rada Powiatu"), w dniu 30 listopada 2021 r., na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920 z późn. zm.), dalej jako "u.s.p.", podjęła uchwałę Nr XXIX/216/21 w sprawie ustalenia zasad i wysokości wypłacanych diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych Radnym Rady Powiaty Braniewskiego. Skargę na powyższą Uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy w Braniewie (dalej jako: "Prokurator", "skarżący"). Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił: - istotne naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), dalej jako "u.o.a.n.", poprzez zapisanie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas, gdy uchwała, której przedmiotem jest określenie zasad przyznawania i wysokości diet radnych oraz zwrot kosztów podróży stanowi akt prawa miejscowego, wymagający promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i co do zasady 14-dniowego okresu vacatio legis, - istotne naruszenie art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez brak prawidłowego uregulowania w uchwale oraz nieprawidłowe uregulowanie w § 5 uchwały, zasad dotyczących obniżenia diety radnego, w sytuacji kiedy jedynym kryterium określającym przesłanki do obniżenia diety radnego jest nieobecność na posiedzeniach organów Powiatu Braniewskiego lub komisji stałych Rady Powiatu, co wiąże się z obniżką rzędu 20 %, podczas, gdy powyższe całkowicie abstrahuje od ilości sesji rady lub posiedzeń komisji w miesiącu, ich rodzaju, jak również nie uwzględnia pozostałej sfery działalności mandatowej radnego. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że uchwała dotknięta jest nieprawidłowościami. Pierwsza, to niewłaściwa forma publikacji. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zawiera normy abstrakcyjne, przepisy normatywne, na podstawie których adresaci uzyskują uprawnienia do diety. Uchwała nie jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego. Powyższy charakter implikuje konieczność jej właściwej promulgacji. Stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przedmiotowy akt podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i co do zasady – w myśl art. 4 ust. 1 ustawy – wiąże się z 14-dniowym okresem vacatio legis. Art. 4 ust. 2 ustawy zezwala na odstępstwo od powyższego, ale rezerwuje to dla "uzasadnionego przypadku". W świetle powyższego, brak publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały, zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Ponadto zastrzeżenia skarżącego budzi sposób, w jaki Rada ustaliła zasady obniżania diety radnego. O ile nie budzi wątpliwości sama idea takiego obniżenia, o tyle Rada, podejmując uchwałę, w sposób niedostateczny uregulowała powyższe. W § 5 przyjęto bowiem, że dieta radnego ulega obniżeniu o 20 % za każdą nieobecność radnego na posiedzeniu organu Powiatu i komisji stałej. Rada całkowicie abstrahuje od ilości takich spotkań w miesiącu, co stanowi sankcję nieadekwatną do rzeczywistej nieobecności radnego w pracach na rzecz Powiatu. Zarówno bowiem radny, który nie uczestniczył w 5 posiedzeniach lub komisjach stałych, jak i ten, który nie uczestniczyłby w 20 takich spotkaniach, spotkałby się z taką samą sankcją. Z kolei radnemu, który powinien był uczestniczyć w 6. lub więcej posiedzeniach Rady lub komisji stałych a byłby nieobecny na 5. z nich, nie przysługiwałaby dieta w ogóle w danym miesiącu, pomimo, że wykonywał zadania. Organ winien ustalić takie zapisy, które w razie nieobecności radnego stanowiłyby dla niego proporcjonalne i rzeczywiste pomniejszenie diety, adekwatne do braku wywiązywania się z zadań objętych mandatem w danym okresie. Samo też ograniczenie obniżenia diety radnego do braku wyłącznie udziału w posiedzeniach i komisjach stałych pomija inne pola aktywności radnego, w szczególności, że radny może wykonywać inne czynności związane z pełnieniem funkcji radnego. W ocenie skarżącego, Rada powinna ustalić taki sposób obniżenia diety radnego w danym miesiącu, który uwzględnia brak aktywności radnego we wszystkich jego polach proporcjonalnie do dni, w których ten mandat sprawował, niezależnie od tego, czy wiązało się to w udziałem w sesji rady powiatu, w posiedzeniu komisji, czy realizowaniu innych zadań. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Rada nie zgadza się z Prokuratorem, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jest to przepis działający wewnątrz organu, albowiem reguluje kwestie związane z otrzymaniem przez radnych diet i zwrotu kosztów podróży. Nie jest także zasadny zarzut Prokuratora, dotyczący określenia sposobu obniżania diety radnego. Prawo do ustalania zasad wypłacania diet jest wyłącznym uprawnieniem radnych. Wskazane w uchwale zasady potrąceń są wynikiem wieloletniej praktyki wypracowanej w kolejnych kadencjach i zasady te funkcjonują prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn.zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do przepisów u.s.p., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy powiatu. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 u.s.p.). Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu powiatu. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 356/23 i powołane tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA). Wprawdzie w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów - obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2678/17, z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2322/16 oraz z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2243/16, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14 oraz z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12, CBOSA). Uchwała w sprawie diet radnych zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Normy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. W związku z tym, przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast w § 8 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a co za tym idzie, do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w tym publikatorze nie doszło. Wskazać należy, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 44 u.s.p., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 tej ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że co do zasady akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu – z reguły 14 dni od ich ogłoszenia. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17, dostępny w CBOSA). Zaznaczyć przy tym należy, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), wskazując możliwe do zastosowania brzmienia artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.p. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Należy też podzielić stanowisko skarżącego dotyczące braku prawidłowego uregulowania zawartego w § 5 ust. 1, dotyczącego zasad obniżenia diety radnego. Zgodnie z tym przepisem – z diety należnej radnemu potrąca się 20% za nieobecność na każdym z posiedzeń organów Powiatu i komisji stałej Rady Powiatu. Postanowienia te stanowią regulację niedostateczną, co obrazowo wskazał Prokurator. Postanowienia dotyczące obniżenia diet radnym powinny być na tyle precyzyjne, aby w razie nieobecności radnego stanowiły proporcjonalne i rzeczywiste pomniejszenie diety, adekwatne do braku wywiązywania się z zadań objętych mandatem w określonym czasie. Nie można pomijać innych pól aktywności radnego niż udział w posiedzeniach Rady i stałych komisjach. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.