III OSK 583/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 124/21 w sprawie ze skargi G.K. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 124/21, oddalił skargę G.K. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia 31 grudnia 2020 r. G.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego [...], w treści której podał, że Dyrektor Aresztu Śledczego [...] jest bezczynny wobec jego wniosku z dnia 23 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, która do dnia sporządzenia skargi nie została mu udzielona. Takie działanie organu narusza art. 61 § 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1, art. 2, art. 13, art. 14 i art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Do skargi skarżący dołączył potwierdzenie złożenia w administracji Zakładu Karnego w B. w dniu 23 listopada 2020 r. korespondencji kierowanej do organu, tj. Aresztu Śledczego [...]. W dniu 9 września 2021 r., pełnomocnik skarżącego wyznaczony z urzędu, poparł wniesioną skargę, podnosząc, że wnioskodawca nadał pismo do organu, składając je w administracji Zakładu Karnego w B. Zatem wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony w przepisowej formie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego [...] stwierdził, że nie posiada przesyłki od skarżącego, nie została ona do niego przekazana. W piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2021 r., pełnomocnik skarżącego stwierdził, że fakt nieposiadania przez organ wniosku – wskutek jego zagubienia albo zniszczenia - nie jest przesłanką zwalniającą organ od udzielenia odpowiedzi na wniosek. Skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z tym, że jego przesyłka nie została doręczona do adresata albo u niego została zgubiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący złożył dokument potwierdzający, że złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w administracji Zakładu Karnego w B., w którym przebywał w dacie jego złożenia. Akta sądowe zawierają także, złożone na wezwanie Sądu, dokumenty kancelaryjne, potwierdzające złożenie wniosku i jego przekazanie do urzędu pocztowego. Brak jest natomiast dowodu, że wniosek został doręczony organowi, tj. Aresztowi Śledczemu [...]. Areszt Śledczy [...]. stanowczo zakwestionował fakt otrzymania wniosku i powołał się na prowadzoną dokumentację kancelaryjną, z której wynika brak wpływu korespondencji od skarżącego. Na tę okoliczność została sporządzona notatka służbowa z dnia 04.02.2021 r., zgodnie z którą "we wszystkich narzędziach kancelaryjnych, gdzie następuje rejestracja korespondencji wpływającej do tutejszej jednostki, w okresie od 23 listopada 2020 r., do dnia dzisiejszego, nie wpłynęła korespondencja kierowana przez G.K. do Dyrektora tutejszej jednostki" (dowód: notatka na k. 12 akt sądowych). Tak więc, zdaniem WSA w Warszawie, w opisanej sytuacji nie miała miejsca bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wysłana do niego korespondencja nie dotarła na adres organu. Trudno w takiej sytuacji obarczać Areszt Śledczy [...] skutkami braku doręczenia mu przesyłki, skoro wykazał, że przesyłka od skarżącego do niego nie dotarła. W dniu 14 stycznia 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał prawidłowej kontroli organu administracji publicznej, co do jego bezczynności; 2. art. 149 P.p.s.a. przez niestwierdzenie bezczynności organów w sytuacji, gdy taka bezczynność organu administracji - Dyrektora Aresztu Śledczego [...] nastąpiła. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ustalone w sprawie fakty, istotne do rozstrzygnięcia oraz stosowne przepisy prawa wskazują, że organ jest w zwłoce w niniejszej sprawie z rozpoznaniem wniosku skarżącego o dostęp do informacji publicznej, co powinno prowadzić do uznania bezczynności organu wbrew wskazanemu rozstrzygnięciu WSA w Warszawie. Postępowanie administracyjne zostało prawidłowo wszczęte przez skarżącego, a jednak nie zostało prawidłowo zakończone. Nie jest akceptowalne, aby organ kończył postępowanie w formie dowolnej, jak tylko w formie przewidzianej prawem, jeśli przepisy prawa wymagają, żeby działał zgodnie z zasadą legalności działania. Wobec tego nie jest wystarczające, co zostało ujawnione w realiach niniejszej sprawy, że organ administracji sprawdzi w swoich zasobach, że określony wniosek skarżącego nie wpłynął, albo że nie ma tego wniosku i na tym poprzestać. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli bezczynności organu. Przypomnieć należy, że zgodnie w treścią tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepis ten wyznacza jedynie generalną kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów. Brak zarzutów odnoszących się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określających kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sprawia, że podniesiony zarzut nie może podważyć stanowiska Sądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Należy bowiem podkreślić, że art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 P.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana była bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi to nie można Sądowi oceniającemu bezczynność zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją wskazanego przepisu. Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Nadto mając na uwadze fakt, że przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. ma charakter ustrojowy, nie może on stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. W ramach drugiego zarzutu wskazano na naruszenie art. 149 P.p.s.a., kwestionując dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę działania organu. Wskazać jednak należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej lub innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 887/16, oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1885/18). Tym samym art. 149 P.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej i samoistnej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu wynikającego z przepisów materialnoprawnych i kompetencyjnych. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać jedynie do wskazania naruszenia art. 149 P.p.s.a. (w odniesieniu do konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu) bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 447/18,; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2830/18,; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1907/18,; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14). Kontrolując w tym zakresie zaskarżony wyrok należy wskazać, że strona skarżąca kasacyjnie w ramach tak podniesionego zarzutu wskazała jedynie na art. 149 P.p.s.a. nie wiążąc jego niewłaściwego zastosowania z jakimkolwiek innym przepisem. Żadnego innego przepisu nie powołano zarówno w samym zarzucie, jak i w jego uzasadnieniu, a zatem tak błędnie skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za nieuprawniony. Dodatkowo zauważyć należy, że art. 149 P.p.s.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest wówczas do prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych w samej skardze, w szczególności poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej ani uzupełniać wywodów strony. Sąd ten jest bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wymienione (wyartykułowane) w skardze kasacyjnej. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności. W świetle przedstawionych wyjaśnień podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 149 P.p.s.a. nie poddaje się sądowej kontroli. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.