III OSK 2665/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Go 292/22 w sprawie ze skargi T. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Go 292/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, oddalił skargę (pkt I), a także zwrócił ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz skarżącego T. M. kwotę 300 złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi (pkt II). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r., [...], Wojewoda Lubuski, działając na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528 ze zm., zwana dalej: "u.s.p.") w związku z art. 383 § 1 pkt 2 i § 2, art. 11 § 1, art. 10 § 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1319 ze zm., zwana dalej: "K.w.") stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu S. T. M. (dalej: "skarżący") z powodu nieposiadania biernego prawa wyborczego do Rady Powiatu S. (dalej: "Rada") w dniu wyborów, tj. 21 października 2018 r. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego organ podał, iż w wyniku wyborów bezpośrednich przeprowadzonych w dniu 21 października 2018 r. T. M. został wybrany radnym Rady Powiatu S. na kadencję 2018-2023. Dalej wskazał, iż pismem z dnia 25 czerwca 2021 r. Przewodnicząca Rady poinformowała, że na sesji Rady w dniu 28 kwietnia 2021 r. został przedstawiony projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, czego powodem była treść jego zeznań w charakterze strony złożonych na rozprawie w dniu 26 lutego 2021 r. w toku postępowania przed Sądem Rejonowym w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt IV P 82/19, w której radny zeznał, że jego centrum życiowe znajduje się nie na terenie Powiatu S., lecz w Gorzowie Wielkopolskim, gdzie mieszkał co najmniej od końca maja 2018 r. do stycznia 2019 r. Oznacza to, że nie posiadał on w dniu wyborów biernego prawa wyborczego do Rady. Uchwała nie została podjęta, nie uzyskując wystarczającej liczby głosów. W związku z powyższym Wojewoda podjął działania związane z ustaleniem wystąpienia przesłanek utraty przez radnego prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. W ramach powadzonego postępowania organ uzyskał z Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim protokół utrwalony za pomocą urządzenia rejestrującego dźwięk z rozprawy z 26 lutego 2021 r., sygn. akt IV P 82/19 oraz transkrypcję protokołu z tej rozprawy. Następnie w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego zacytowane zostały wszystkie fragmenty zeznań radnego, złożonych na rozprawie w dniu 26 lutego 2021 r., odnoszące się do kwestii jego miejsca zamieszkania, z podaniem czasu nagrania. Następnie Wojewoda podał, iż na wezwanie do wyjaśnienia kwestii zamieszkania radnego w czasie wyborów w 2018 r., T. M. w piśmie z dnia 18 października 2021 r. wskazał, że zamieszkuje na terytorium Powiatu S., gdzie jest m.in. zameldowany, jak też zgłoszony do ewidencji podatników. Jednocześnie radny odniósł się do zeznań złożonych przez niego na rozprawie podając, że wskazał wówczas, iż wykonując pracę w KOWR OT w Gorzowie Wielkopolskim, Sekcji Gospodarowania Zasobem w Baczynie zamieszkiwał w Gorzowie Wielkopolskim, gdzie posiada także mieszkanie. Konsekwencją powyższego począwszy od okresu późnej jesieni 2018 r. aż do początku stycznia 2019 r., kiedy to złożono mu wypowiedzenie, w dniach roboczych zamieszkiwał w swoim mieszkaniu w Gorzowie Wielkopolskim, i wówczas też jego centrum życiowe było związane z tym miastem. Wojewoda zwrócił uwagę, iż w złożonych wyjaśnieniach radny potwierdził, że w okresie wyborów do Rady jego centrum życiowe było w Gorzowie Wielkopolskim. Następnie organ wskazał na przedłożone przez stronę przy pismach z dnia 18 października 2021 r. i 15 listopada 2021 r. dokumenty z lat 2018-2019 tj.: kopię dowodu rejestracyjnego samochodu, kopie PIT-28, PIT-36 i PIT-38 za 2018 i 2019 r., legitymację członkowską Polskiego Związku Wędkarskiego - na wykazanie faktu posiadania adresu w S. jako adresu zamieszkania. Wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej także wskazuje S. jako adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej oraz adres do doręczeń. Natomiast PITy-11 z lat 2018 i 2019 wskazują na adres zamieszkania w Gorzowie Wielkopolskim przy ul. [...]. Organ dodał, iż fakt nieprzerwanego zameldowania na pobyt stały w S. od 2001 r. potwierdzają zebrane w sprawie dokumenty, takie jak zaświadczenie z rejestru mieszkańców przedłożone przez Urząd Gminy w S. oraz wydruk z systemu "zrodło.obywatel.gov.pl". Dalej Wojewoda wymienił podjęte w toku postępowania działania: wystąpienie do Burmistrza S. z wnioskiem o wypis z rejestru wyborców, do Starosty S. oraz Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskim z wnioskiem o informacje w sprawie zarejestrowanych na radnego pojazdów i podanych we wnioskach o rejestrację adresów, wystąpienie do Dyrektora Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Zielonej Górze z prośbą o przesłanie kopii oświadczenia o wyrażeniu zgody na kandydowanie w wyborach do rady powiatu w 2018 r. oraz oświadczenia o posiadaniu prawa wybieralności złożonych przez ww. radnego w 2018 r. oraz o wydruk z systemu "zrodło.obywatel.gov.pl" w Urzędzie Wojewódzkim. Podsumowując Wojewoda stwierdził, iż większość dokumentów zebranych w sprawie (z wyjątkiem PIT-ów 11) wskazuje na adres w S., jednak zwrócił uwagę, że dokumenty te powstały w różnym czasie oraz wskazują na adres podany przez radnego (może być to, w zależności od dokumentu, zarówno adres zameldowania, zamieszkania jak i adres do korespondencji). Natomiast zeznania radnego złożone przed Sądem Rejonowym w Gorzowie Wielkopolskim na rozprawie w dniu 26 lutego 2021 r. oraz wyjaśnienia radnego złożone w toku postępowania wyjaśniającego, w ocenie organu nadzoru wskazują na miejsce zamieszkania radnego co najmniej w okresie od końca maja 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r. w Gorzowie Wielkopolskim. Na powyższe zarządzenie zastępcze T. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. W piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2022 r. skarżący, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze, dodatkowo podniósł zarzut zignorowania przez organ faktu, że wszystkie inne (poza w/w PIT-ami 11) dokumenty przedstawione w sprawie wskazywały na adres zamieszkania, w tym aktywności prywatnej i zawodowej, w S.. Ponadto uznał ocenę stanu faktycznego niniejszej sprawy za wybiórczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę T. M. uznając, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że kwestię sporną w przedmiotowej sprawie stanowiło, czy skarżący w dniu wyborów do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego - jakim jest Rada Powiatu S. - 21 października 2018 r., spełniał przesłankę prawa wybieralności (czy przysługiwało mu bierne prawo wyborcze) w zakresie stałego zamieszkiwania w tym czasie na obszarze powiatu s. Zdaniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim w świetle zeznań skarżącego uznać należy, iż organ nadzoru był uprawniony do stwierdzenia, iż stałe zamieszkanie T. M. w okresie maj 2018 r. do przynajmniej styczeń 2019 r., a więc obejmującym wybory do Rady Powiatu S. to Gorzów Wielkopolski, czyli poza obszarem powiatu s. Powyższe zaś wskazuje na brak spełnienia na dzień wyborów - 21 października 2018 r. - przez skarżącego wymogu biernego prawa wyborczego w zakresie stałego zamieszkania na obszarze powiatu s. Podkreślić należy, iż zeznania skarżącego odnoszące się do kwestii zamieszkania w Gorzowie Wielkopolski i jego charakteru były obszerne i szczegółowe, spójne i logiczne, do tego udzielone zostały w odpowiedzi na pytania zarówno Sądu, pełnomocnika powoda, jak i pełnomocnika strony przeciwnej. Mając na uwadze nieuregulowanie przez ustawodawcę procedury ustalania stanu faktycznego w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w drodze zarządzenia zastępczego, stwierdzić należy, iż powołanie się przez organ na zeznania złożone przez skarżącego przed sądem powszechnym spełnia wymogi co do wiarygodności podstawy faktycznej zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego. Tym bardziej, że zeznania skarżącego złożone zostały w trybie kodeksu postępowania cywilnego. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarżącego, brak podstaw do uznania, że zeznania złożone na rozprawie i przytoczone przez organ w zaskarżonym akcie, były ,,wyrwane z kontekstu". Do akt sprawy załączony został pełen tekst transkrypcji zapisu z rozprawy. Wybranie i przytoczenie przez organ fragmentów odnoszących się do kwestii zamieszkania skarżącego nie oznacza tendencyjności. Przytoczone fragmenty zeznań precyzyjnie odnoszą się do istotnego z punktu widzenia istotnego dla sprawy okresu i odnoszą się obiektywnie do określenia stałego zamieszkania skarżącego w tym czasie. W tym zakresie bez znaczenia dla oceny zeznań na gruncie przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, iż złożone zostały one w ramach innego postępowania, z zakresu prawa pracy. Treści zeznań, odnoszących się do określonych faktów i okoliczności, nie można relatywizować w zależności od charakteru postępowania. Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż skarżący zeznając przed Sądem Rejonowym w Gorzowie Wielkopolskim złożył nie tylko oświadczenie, że w okresie obejmującym wybory w 2018 r. stale zamieszkiwał w Gorzowie Wielkopolskim i miał tam swoje centrum życiowe, ale także wskazał na okoliczności faktyczne potwierdzające, że tak było. Te okoliczności to skoncentrowanie w Gorzowie Wielkopolskim życia zawodowego, prowadzenie tam - jak sam podał skarżący - działalności gospodarczej, odbieranie korespondencji, posiadanie prawa własności do mieszkania, ale przede wszystkim coś, co najdobitniej określa centrum życiowe – skupienie w Gorzowie Wielkopolskim życia rodzinnego, gdyż Gorzów to także miejsce zamieszkania jego partnerki. Odpowiedzi udzielone przez skarżącego na rozprawie w dniu 26 lutego 2021 r. nie wskazują w żaden sposób, aby zamieszkiwanie skarżącego w Gorzowie Wielkopolskim miało związek tylko z pracą. Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy zebrany w sprawie, nadając wiodącą wagę dowodowi z zeznań złożonych przez skarżącego na rozprawie przed Sądem Rejonowym w Gorzowie Wielkopolskim. Organ wyjaśnił przy tym w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, iż nadał im walor rozstrzygający, bo pochodzą od samego radnego, zawierają wyraźną deklarację odnoszącą się do spornego okresu i złożone zostały przed sądem. Wskazał też na dokument w postaci PIT-11 za lata 2018 i 2019, według którego adresem zamieszkania skarżącego jest Gorzów Wielkopolski (taki bowiem adres zamieszkania podał pracodawcy skarżący). Przy tym organ wyjaśnił, iż nie uwzględnił załączonych do akt niektórych dokumentów wskazujących na inne miejsce zamieszkania: kopia dowodu rejestracyjnego samochodu, legitymacja członkowska Polskiego Związku Wędkarskiego oraz kopie PIT-28, PIT-36 i PIT-38 za lata 2018 i 2019 r. jako powstałych w różnym czasie i opierających się na adresie podanym przez stronę. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż skarżący nie wykazał w sposób wiarygodny, że w okresie obejmującym dzień wyborów posiadał stałe zamieszkanie na obszarze powiatu s. Słusznie organ przyjął, iż powołane przez niego dowody w postaci adresu zameldowania, zarejestrowania działalności gospodarczej, złożenia deklaracji podatkowych, posiadanego w S. mieszkania, nie prowadzą do obalenia wiarygodności złożonych przez skarżącego na rozprawie przed sądem zeznań. Fakt posiadania przez osobę fizyczną lokalu mieszkalnego, czy też innej nieruchomości na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego nie ma znaczenia dla ustalenia faktycznego miejsca zamieszkiwania. Również płacenie podatków nie ma znaczenia dla obiektywnej oceny zamieszkiwania, gdyż te płacone są w miejscu zameldowania. Sąd I instancji podkreślił, że organ zebrał wystarczający materiał dowodowy, a jego ocena nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z prawem. Sąd uznał, że przedstawiona w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym argumentacja tworzy logiczną i spójną całość i prowadzi do wniosku, że skarżący na okres obejmujący wybory tj. od maja 2018 r. do przynajmniej stycznia 2019 r., posiadał stałe zamieszkanie w Gorzowie Wielkopolskim. Oznacza to, że radny w dniu wyborów do Rady Powiatu S. tj. 21 października 2018 r. nie posiadał stałego zamieszkania na obszarze powiatu s, a zatem nie posiadał prawa wybieralności do Rady Powiatu S. w rozumieniu art. 11 § ust. 1 pkt 5 K.w. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł T. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm., zwana dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 85a ust. 1 i 3 u.s.p. oraz art. 383 § 1 pkt 2 i § 2, art. 10 § 1 pkt 3 lit. b i art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 5 pkt 9 K.w. poprzez niewłaściwe (niezasadne) zastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak dokonania prawidłowej, zgodnej z przepisami prawa oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i poczynienie lub przyjęcie za prawidłowe błędnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, a w konsekwencji: - pominięcie obszernego materiału dowodowego w postaci różnych dokumentów urzędowych i prywatnych, faktów powszechnie znanych i dostępnych oraz wynikających z doświadczenia życiowego, wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które wskazywały na miejsce stałego zamieszkania skarżącego w S. w spornym okresie; - pominięcie dowodów w postaci rejestrów mieszkańców, wyborców, podatników, wskazujących na miejsce stałego zamieszkania skarżącego w S. w spornym okresie i ich związku z pozostałym materiałem dowodowym; - błędne uznanie, że w świetle przepisów prawa podatkowego, obowiązek zapłaty podatków mieści się w miejscu zameldowania, podczas gdy co do zasady jest to miejsce zamieszkania, ewentualnie miejsce faktycznego pobytu, co w niniejszej sprawie wskazywałoby na miejsce stałego zamieszkania skarżącego w S. w spornym okresie; - pominięcie aspektów życia towarzyskiego, rodzinnego i społecznego, w tym aktywności w Kole PZW S. nr 1, będących uzewnętrznieniem animusu skarżącego i wskazujących na miejsce zamieszkania skarżącego w S. w spornym okresie; - błędne przypisanie wiodącego znaczenia deklaracji zainteresowanego, z którą sprzeczny jest obszerny materiał dowodowy, podczas gdy to właśnie ten materiał dowodowy powinien stanowić podstawę do weryfikacji prawidłowości werbalnych deklaracji skarżącego; - uznanie, wbrew zasadom logiki, za wiarygodne dowodów w postaci ustnych deklaracji, dokumentów PIT-11 oraz innych okoliczności, przy jednoczesnym zakwestionowaniu wiarygodności innych przeciwnych dowodów na podstawie tych samych przesłanek; - błędne ustalenie, że skarżący kandydował w wyborach do Sejmiku Województwa z innego powiatu, podczas gdy kandydował z powiatu s., ujętego w okręgu wyborczym nr 2; - brak oceny, czy po stronie organu - Rady Powiatu S. istniał obowiązek wydania uchwały, o której mowa w art. 383 § 2 K.w.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 85a ust. 1 i 3 u.p.s. oraz art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 K.w. poprzez brak w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oceny odnoszącej się do istnienia i realizacji obowiązku podjęcia określonej uchwały przez Radę Powiatu S. oraz przesłanek uzasadniających realizację tego obowiązku ustawowego, przez co nie można przyjąć, że ocena ta została zrealizowana, a także, że orzeczenie Sądu I instancji w tym zakresie poddaje się kontroli instancyjnej; 3) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 85a ust. 1 i 3 u.p.s. oraz art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 K.w. poprzez brak dokładnej i wnikliwej analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, jego oceny uwzględniającej zasady logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnie dostępnej, co doprowadziło do błędów ustaleń, o których mowa w pkt 1); 4) art. 85a ust. 1 i 3 u.s.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 K.w. (w zakresie jaki wyznaczają zasady postępowania właściwych organów i zawierają normy procesowe): - poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że faktyczna bezczynność organu jednostki samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.) stanowi podstawę do podjęcia przez organ nadzoru rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 85a ust. 3 u.s.p., podczas gdy podstawę prawną dla wydania przez ten organ zarządzenia zastępczego stanowi okoliczność ziszczenia się przesłanek obligujących właściwy organ j.s.t. do podjęcia określonej uchwały, wobec których organ ten pozostaje bezczynny pomimo wezwania organu nadzoru; - poprzez błędne uznanie, że organ nadzoru wykazał spełnienie przesłanek materialnoprawnych wynikających z art. 383 § 1 pkt 2 K.w. uzasadniających wydanie zarządzenia zastępczego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dowodzi tezy przeciwnej; - błędne uznanie, że w toku postępowania przed organem nadzoru to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, że spełnia on przesłanki wybieralności do rady powiatu s., w tym konkretnym przypadku, że jego miejscem zamieszkania jest S., podczas gdy to organ nadzoru jako ingerujący w konstytucyjnie określone prawo wyborcze skarżącego zobowiązany był w sposób rzetelny wykazać, iż zachodzą podstawy do tej ingerencji; 5) art. 148 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy w świetle zarzutów wskazanych w pkt 1-4, zachodziły wszelkie podstawy do uchylenia zaskarżonego zarządzenia zastępczego jako wydanego z naruszeniem przepisów prawa. II. naruszenie prawa materialnego (w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 148 p.p.s.a.): 1) art. 383 § 1 pkt 2 i § 2, art. 10 § 1 pkt 3 lit. b i art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 5 pkt 9 K.w. poprzez błędne (niezasadne) zastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi, wynikające z błędnego ustalenia, że w sprawie ziściła się przesłanka wynikająca z art. 383 § 1 pkt 2 K.w. nieposiadania w dniu wyborów, tj. w dniu 21 października 2018 r., prawa wybieralności do Rady Powiatu S. w związku z brakiem miejsca zamieszkania w S., podczas gdy począwszy od maja 2018 r. do chwili obecnej miasto S. pozostaje miejscem zamieszkania skarżącego w rozumieniu art. 5 pkt 9 K.w., a zatem wskazana przesłanka nie ziściła się, co powinno doprowadzić do uchylenia zaskarżonego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 148 p.p.s.a.; 2) art. 85a ust. 1 i 2 u.s.p. w zw. art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 K.w. poprzez błędne (niezasadne) zastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi, wynikające z błędnego przekonania, że na Radzie Powiatu S. ciążył obowiązek wydania uchwały, o której mowa w art. 383 § 2 K.w., z uwagi na ziszczenie się w przypadku skarżącego przesłanki wskazanej w § 1 pkt 2 tego artykułu, podczas gdy skarżącemu w dniu wyborów oraz przez cały okres pełnienia funkcji radnego powiatu s. przysługiwało w tym zakresie prawo wybieralności i brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu, co powinno doprowadzić do uchylenia zaskarżonego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 148 p.p.s.a.; 3) art. 5 pkt 9 K.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że subiektywna werbalna deklaracja zainteresowanego (kandydata/radnego) oraz jego pobyt determinowany zatrudnieniem w określonym miejscu, decydują o uznaniu danego miejsca za miejsce zamieszkania stanowiącego podstawę określenia prawa wybieralności do organów danej jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy oceny spełnienia przesłanki miejsca zamieszkania w rozumieniu w/w przepisu należy dokonywać przy uwzględnieniu uzewnętrznionych i poddających się obiektywnej ocenie zachowań, działalności, aktywności prawnej, publicznoprawnej, osobistej, rodzinnej i towarzyskiej i przez pryzmat tych elementów dokonywać ewentualnej kontroli prawdziwości ustnych deklaracji zainteresowanego w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Lubuskiego z dnia [...] r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 27 grudnia 2023 r. T. M. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o rozważenie umorzenia niniejszego postępowania oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji w składzie powołanym według powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Pismem z dnia 11 stycznia 2024 r. T. M. wniósł o odroczenie rozprawy. Pismem z dnia 16 stycznia 2024 r. T. M. podtrzymał wniosek o odroczenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ramach naruszeń prawa procesowego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 85a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1526) oraz art. 383 § 1 pkt 2 i § 2, art. 10 § 1 pkt 3 lit. b i art. 11 § 1 pkt 5 w związku z art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2408) poprzez niewłaściwe (niezasadne) zastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak dokonania prawidłowej, zgodnej z przepisami prawa oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i poczynienie lub przyjęcie za prawidłowe błędnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. Analizując wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej trzeba przede wszystkim podnieść, że art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97 oraz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; zob. również wyroki NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2294/14; 5 lipca 2020, sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17), natomiast zarzut jego naruszenia wymaga wykazania, że wojewódzki sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał jej istoty (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). W niniejszej sprawie, wobec braku wykazania przez skarżącego kasacyjnie zaistnienia chociażby jednej w przywołanych sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnych, zarzut naruszenia wymienionego przepisu prawa nie może być uznany za zasadny, ani też za skuteczny. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji - lub sytuacji rodzajowo im podobnej - w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, i których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła - innego niż akta sprawy - miałyby one pochodzić. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji oparł się na pewnych – konkretnych – dowodach, a pominął, czy też nie dał wiary innym dowodom, również znajdującym się w aktach sprawy. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18), do czego w istocie zmierza powyższy zarzut skargi kasacyjnej. W ramach rozpoznawanego zarzutu w podstawie skargi kasacyjnej powołano także art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zarzut powyższy sprowadza się w istocie do kwestionowania ustaleń stanu faktycznego, który został oceniony przez Sąd I instancji jako prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego zarzutu. W sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, z którego wynika, że aktywność życiowa skarżącego kasacyjnie koncentrowała się w różnych zakresach w dwóch miejscach – w S. oraz w Gorzowie Wielkopolskim. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jednak było ustalenie miejsca zamieszkania skarżącego kasacyjnie – które mogło być tylko jedno – w dniu 21 października 2018 r., to jest w dniu wyborów do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – Rady Powiatu S. Sąd – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie pominął części materiału dowodowego, lecz niektóre z przedstawionych dowodów uznał – tak jak organ administracji - za niewiarygodne. Sąd trafnie przyjął, że jako wiarygodne należy ocenić zeznania samego skarżącego kasacyjnie, które zostały złożone przez sądem powszechnym na rozprawie w dniu 26 lutego 2021 r. Zeznania te były szczegółowe i zmierzały właśnie do ustalenia miejsca zamieszkania – to jest centrum, w którym koncentrowała się aktywność życiowa skarżącego kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie wyraźnie oświadczył, że miejscem jego funkcjonowania i życia jest Gorzów Wielkopolski, gdzie mieszka także jego partnerka. W S. jest natomiast zameldowany, jest właścicielem mieszkania i tam prowadzi działalność polityczną. Powyższe okoliczności – co do kwestii, gdzie znajdowało się jego centrum życiowe - skarżący kasacyjnie potwierdził później w piśmie z 18 października 2021 r. Niewątpliwie skarżący kasacyjnie był związany również ze S.T, ta okoliczność nie jest kwestionowana, istotna jest natomiast okoliczność, gdzie koncentrowały się interesy życiowe skarżącego kasacyjnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie pominął żadnego elementu w ramach zgromadzonego materiału dowodowego i dokonał jego oceny z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów, nie wychodząc poza ramy tejże swobodnej oceny. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wyłaniały się elementy przemawiające za istnieniem związku skarżącego kasacyjnie z dwoma miejscowościami, jednakże niewątpliwie związek z Gorzowem Wielkopolskim był silniejszy, skoro tak koncentrowała się aktywność zawodowa (od poniedziałku do piątku) i życiowa (miejsce zamieszkania partnerki) skarżącego kasacyjnie, a w S. tylko aktywność polityczna oraz aktywność prywatna weekendowa. Sąd pierwszej instancji nie pominął dowodów wskazywanych w skardze kasacyjnej w postaci dokumentów, informacji wynikających z rejestrów, lecz przyjął, że nie mogą one mieć decydującego znaczenia dla ustaleń stanu faktycznego wobec sprzeczności z dowodami pochodzącymi od samego skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że treści zeznań skarżącego kasacyjnie nie można relatywizować wyłącznie w odniesieniu do przedmiotu postępowania, w którym były złożone, tym bardziej, że skarżący kasacyjnie taką wersję stanu faktycznego podtrzymał również w piśmie z 18 października 2021 r. Wyżej wskazane zarzuty, jak również zarzut sformułowany w punkcie I.3 skargi kasacyjnej, nie są zatem uzasadnione. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 383 § 1 pkt 2 i § 2, art. 10 § 1 pkt 3 lit. b i art. 11 § 1 pkt 5 w związku z art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. W postępowaniu niewątpliwie zostało ustalone, że Rada Powiatu S. nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego w oparciu o wyżej wymienione przepisy. Ocena, iż Rada miała taki obowiązek, wynika z faktu dokonania pozytywnej oceny spełnienia przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, o czym będzie mowa niżej. To samo dotyczy zarzutu wskazanego w punkcie I.2 skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 85a ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 Kodeksu wyborczego. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1593/07, zgodnie z którym uchwała rady gminy podjęta na wezwanie wojewody, odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza, wyraża jedynie stanowisko rady w sprawie wezwania wojewody do podjęcia uchwały określonej treści. Skoro wojewoda wzywa radę do podjęcia konkretnej uchwały, to rada ma prawo przedstawić swoje stanowisko, także wtedy, gdy uważa, że nie ma podstaw do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Takie stanowisko rady wyraża jedynie opinię tego organu w sprawie, może być podjęte w formie uchwały i brak jest podstaw do jej unieważnienia z tego powodu, że rada nie była uprawniona do podjęcia takiej uchwały. Jeżeli zatem wojewoda nie podziela stanowiska rady gminy, to ma on kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu i nie jest potrzebne uprzednie wyeliminowanie uchwały rady wyrażającej jedynie opinię rady co do tego, że jej zdaniem nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Skoro zatem w niniejszej sprawie materiał dowodowy przemawiał za przyjęciem, że zaistniała jedna z przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego, a Rada Powiatu S., mimo wezwania organu nadzoru, takiej uchwały nie podjęła, to zaktualizowała się w tym zakresie kompetencja organu nadzoru. Nie są zatem zasadne również zarzuty skargi sformułowane w punkcie I.4. W konsekwencji nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a., gdyż w ustalonym stanie faktycznym rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji było prawidłowe. Zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały skonstruowane poprzez powiązanie tych samych przepisów, które zostały powołane jako naruszone w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Również uzasadnienie powyższych zarzutów opiera się na tożsamych stwierdzeniach – skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie może jednak czynić tego skutecznie w ramach pierwszej podstawy skargi kasacyjnej, polegającej na naruszeniu prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Co do zasady nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy równocześnie nie zakwestionowano skutecznie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, co też ma miejsce w niniejszej sprawie. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. Ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej, co powoduje, że również zarzucane w ramach punktu II. 1 i 2 skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego nie mogą odnieść skutku zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy, który definiuje pojęcie stałego zamieszkania jako zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta nie różni się znacznie od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej występującego w art. 25 Kodeksu cywilnego - jest to miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Podkreślić należy, że kodeks wyborczy nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem dla potrzeb określenia praw wyborczych. O miejscu zamieszkiwania dla określenia praw wyborczych decydują zatem dwie przesłanki faktyczne występujące łącznie: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar stałego pobytu w tym miejscu. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności, związanej z pracą oraz rodziną. Z uwagi na to, że zamiar stałego pobytu ma charakter subiektywny, prawidłowo w postępowaniu dla oceny miejsca stałego pobytu organ oraz Sąd pierwszej instancji nie kierowały się wyłącznie oświadczeniem skarżącego kasacyjnie złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego oraz czynnością materialno-techniczną, jaką jest zameldowanie na pobyt stały. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 9 kwietnia 2013 r., II OSK 479/13, "Faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w danej miejscowości bowiem musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną" (por. też wyroki NSA z 11 października 2017 r. II OSK 2082/17 i z 19 maja 2016 r. II OSK 689/16, publ. CBOIS). Natomiast oceniając stałe miejsce zamieszkania rozumiane jako zamiar, należy mieć na uwadze, że składnik mentalny (animus) nie może być oceniony tylko i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania, pozytywnego stosunku emocjonalnego do danej miejscowości, czy wreszcie deklaracji słownej lub zapewnień zainteresowanego. Aby zamiar był wiarygodny, musi wyrażać się w postaci konkretnych sprawdzalnych zachowań, które będą jego potwierdzeniem. Innymi słowy oświadczeniu muszą jeszcze towarzyszyć codzienne czynności faktyczne i prawne, które będą jego wyrazem. Sąd II instancji nie dopatrzył się błędu w wykładni powyższego przepisu zarzucanego w punkcie II.3 skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – jak już wyżej była mowa – był związany zarówno ze S., jak i z Gorzowem Wielkopolskim w okresie relewantnym dla oceny zaistnienia przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego. Jednakże w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie – w szczególności dowody pochodzące od samego skarżącego kasacyjnie – należy uznać, że przeważająca część jego aktywności życiowej była skoncentrowana w Gorzowie Wielkopolskim. Świadczy o tym fakt przebywania tam przez 5 dni w tygodniu z uwagi na wykonywaną pracę oraz okoliczność koncentracji w Gorzowie Wielkopolskim życia rodzinnego. Z tych względów, na podstawie art.184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.