II GSK 2637/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 18/23 w sprawie ze skargi R. M. na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawie skreślenia z listy aplikantów radcowskich 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt VI SAB/Wa 18/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 poz. 1634 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi R. M. (dalej: skarżący) na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 14 grudnia 2022 r. w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie do rozpoznania wniosku z 14 grudnia 2022 r. o skreślenie z listy aplikantów radcowskich, stwierdził, że Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w Warszawie dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie skreślenia skarżącego z listy aplikantów radcowskich zostało zainicjowane pismem z 14 grudnia 2022 r., które nadane listem poleconym, wpłynęło do organu 16 grudnia 2022 r. Pismo to zostało podpięte do innej sprawy i organ nie wiedział o jego wpływie (notatka służbowa z 27 marca 2023 r.), natomiast czynności podejmował w związku z wpływem skanu powyższego wniosku przesłanym pocztą elektroniczną 21 grudnia 2022 r. Jak wynikało z wyjaśnień organu oraz akt administracyjnych sprawy, organ podejmował szereg czynności procesowych, niemniej organ dopiero pismami z 7 marca 2023 r. skierował zapytania do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego i Rzecznika Dyscyplinarnego w sprawie udzielenia informacji, czy toczące się postępowania dyscyplinarne w sprawie skarżącego zostały zakończone, a jeśli tak, to jakim rozstrzygnięciem, pomimo że już 28 grudnia 2022 r., ustalił jaka jest wola skarżącego w związku ze złożonym wnioskiem z 14 grudnia 2022 r. W odpowiedzi na wezwanie organu z 22 grudnia 2022 r. o uzupełnienie braków formalnych wniosku, 28 grudnia 2022 r. wpłynęło do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej pismo skarżącego, w którym potwierdził, że złożył wniosek w przedmiocie rezygnacji z odbywania aplikacji oraz wskazał, że jego decyzja jest ostateczna i niepodważalna. Ponadto organ dopiero pismem z 16 marca 2023 r. zawiadomił skarżącego, że ze względu na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego nie było możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 18 kwietnia 2023 r. W ocenie Sądu Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie nie rozpoznała wniosku skarżącego w ustawowym terminie, nawet jeśli przyjąć, że ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy termin jej załatwienia wynosił dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania i w tym terminie nie wyznaczyła również nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z wymogiem art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 poz. 803 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Wobec tego zasadny okazał się zarzut bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 14 grudnia 2022 r. W ocenie Sądu bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż uwzględniając okoliczności powołane przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie w odpowiedzi na skargę, wyjaśniające przebieg postępowania w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że w tej sprawie nie doszło do oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalającej na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołującej dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Sąd doszedł również do wniosku, że w realiach sprawy żądanie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej nie było usprawiedliwione. Skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność organu w załatwieniu sprawy skarżącego, ograniczając się w tym zakresie do ogólnych sformułowań, natomiast kwoty wymienione przez skarżącego w piśmie z 18 maja 2023 r., których według skarżącego domaga się samorząd zawodowy, trudno było powiązać z nierozpoznaniem w ustawowym terminie wniosku skarżącego o skreślenie z listy aplikantów radcowskich. Dlatego w tym zakresie Sąd skargę oddalił. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając orzeczenie w części, tj. w zakresie punktu 2 i 3 sentencji wyroku. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. przez przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy przekroczenie ustawowego terminu na załatwienie sprawy było oczywiste, niezaprzeczalne i znaczne, zważywszy na to, że organ: i. zwrócił się do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego i Rzecznika Dyscyplinarnego o niezbędne informacje dopiero 83 dni od wpłynięcia wniosku, ii. dysponując odpowiedzią z ww. podmiotów, organ zajął się sprawą dopiero 18 kwietnia 2024 r. tj. po 35 dniach, pomimo że dysponował już wszystkimi informacjami i bagatelizując fakt, że wniosek czeka na załatwienie już od 14 grudnia, a zatem ponad trzy (3) miesiące; iii. organ załatwił sprawę ponad cztery (4) miesiące (125 dni) od złożenia wniosku; b. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez przyjęcie, że żądanie przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej było nieusprawiedliwione i pominięcie okoliczności, na jakie skarżący powoływał się toku postępowania, wskazując na niedogodności z jakimi musiał się borykać w związku z niewątpliwą zwłoką organu, a w szczególności z konieczności ponoszenie kosztów postępowań dyscyplinarnych, a organ nie intensyfikował czynności, pomimo ponagleń ze strony skarżącego. Wobec powyższego wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu kosztów pomocy prawnej. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o jej oddalenie. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że nie może on we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować, gdyż jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni lub zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Kontrolą przez NSA na etapie postępowania kasacyjnego objęta jest tylko zaskarżona część wyroku Sądu pierwszej instancji, tj. stwierdzenie, że bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 14 grudnia 2022 r. w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenie żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Nie jest zasadny zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez WSA art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że "oczywiste, niezaprzeczalne i znaczne" przekroczenie terminu załatwienia sprawy i zwrócenie się przez organ dopiero po 83 dniach o niezbędne informacje, a następnie wydanie rozstrzygnięcia dopiero po kolejnych 35 dniach nie oznaczało, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie NSA trafnie uznał WSA, że samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie jest wystarczające do przyjęcia, że stwierdzona w sprawie bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem okolicznością szczególną. Tak kwalifikowane mogą być jedynie przypadki bezczynności organu mające cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z: 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1184/22). Oceny, czy ma się do czynienia z naruszeniem rażącym, powinno się dokonywać w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z: 30 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 2563/13; 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15; 24 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 181/22). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1610/20). Przy czym należy także uwzględnić występujące w sprawie ewentualne przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1278/20). Sąd pierwszej instancji przeprowadzając ocenę czy stwierdzona bezczynność miała znamiona rażącego naruszenia prawa, prawidłowo uwzględnił opisane powyżej kryteria. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dostatecznie precyzyjnie i wyczerpująco uzasadnił, z jakich względów przyjął, że bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na uwadze to, że wprawdzie organ nie rozpoznał wniosku w ustawowym terminie, jednak podjął szereg czynności procesowych w celu rozpoznania wniosku skarżącego, tj. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, skierował pytania do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego i Rzecznika Dyscyplinarnego w sprawie toczącego się wobec skarżącego postępowania oraz do Przewodniczącego Wyższego Sądu Dyscyplinarnego o podanie informacji o etapie lub sposobie zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Organ wyznaczył oraz informował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy i o poczynionych przez organ ustaleniach. W tych okolicznościach, mimo przekroczenia przez organ terminu na załatwienie wniosku skarżącego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za niezasadny należało uznać także podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., z powodu nieprzyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej stronie skarżącej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Przyjąć jednak należy, że kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma przede wszystkim znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma być ona swego rodzaju rekompensatą i zadośćuczynieniem za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakie strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. oparte jest na uznaniu sędziowskim, a "ewentualna ingerencja sądu II instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Dotyczy to zarówno przypadku, gdy sąd pierwszej instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., jak i przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie znalazł ku temu podstaw (zob. wyroki NSA z: 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1764/22; 12 września 2024 r., sygn. akt I OSK 978/24). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w części dotyczącej wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej zasadnie wskazując, że skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych argumentów uzasadniających wniosek o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej, a więc nie wykazał żadnej konkretnej straty lub szkody, którą żądana suma pieniężna mogłaby wynagrodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro skarżący nie przedstawił jakichkolwiek argumentów na poparcie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, to Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku doszukiwania się podstaw do przyznania sumy pieniężnej za skarżącego, a tym bardziej nie miał obowiązku przyznawania tej sumy, gdy w okolicznościach sprawy organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Także w skardze kasacyjnej skarżący ograniczył się wyłącznie do ogólnych twierdzeń, wskazując jedynie ogólnikowo na "niedogodności z jakimi musiał się borykać w związku z niewątpliwą zwłoką organu, a w szczególności z konieczności ponoszenia kosztów postępowań dyscyplinarnych". Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim Sąd oddalił żądanie skarżącego dotyczące zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, ponieważ skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie zgodności z prawem stwierdzenia przez WSA, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uwzględniając sytuację materialną skarżącego potwierdzoną przyznanym mu prawem pomocy. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 254 § 1 p.p.s.a.