III OSK 5156/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1010/20 w sprawie ze skargi K.N. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 10 lutego 2020 r., nr 77 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.N. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z 5 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1010/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.N. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z 10 lutego 2020 r., nr 77, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z 10 lutego 2020 r., nr 77, Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez K.N. od rozkazu personalnego Komendanta-Rektora [...] w [...] z 27 listopada 2019 r., nr 734/2019, utrzymującego w mocy opinię służbową Dyrektora [...] w [...] z 11 września 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 11 września 2019 r. Dyrektor [...] w [...] wydał opinię służbową, z którą skarżący zapoznał się w dniu 11 września 2019 r. Od opinii policjant wniósł odwołanie do Komendanta-Rektora [...] w [...], który powołał komisję do zbadania zaskarżonej opinii. Rozkazem personalnym z 27 listopada 2019 r., nr 734/2019, Komendant-Rektor [...] w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową. Komendant Główny Policji wskazał, że odwołanie w myśl art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest przy tym odwołanie od czynności organu administracji publicznej, której nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Ustalenie natomiast czy dane rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania, na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Zdaniem organu sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Opinia służbowa wydana przez bezpośredniego przełożonego policjanta, który w tym postępowaniu nie jest organem administracji publicznej, stanowi akt wewnętrzny, kierowany do podmiotów znajdujących się wewnątrz danej struktury organizacyjnej, pozostających w stosunku zależności służbowej i jest aktem wynikającym z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym. Wewnętrzny charakter aktu wyklucza możliwość zakwalifikowania opinii służbowej jako decyzji administracyjnej. Poddanie sporządzonej opinii w drodze odwołania kontroli wyższego przełożonego (Komendanta-Rektora [...] w [...]) nie zmienia wewnętrznego charakteru postępowania, ani charakteru wydanego w wyniku odwołania aktu. W dalszym ciągu toczy się ono w ramach struktury organizacyjnej Policji i nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. Zdaniem organu przyjąć należy, że skoro postępowanie w sprawie wydania opinii służbowej w Policji nie jest postępowaniem administracyjnym i nie mają do niego zastosowania zasady wynikające z przepisów k.p.a., to jakiekolwiek działania przełożonych policjanta podejmowane w toku tej procedury (również na etapie odwoławczym), nie będą odbywały się w formie decyzji bądź postanowienia, od których przysługiwać będzie odwołanie lub zażalenie w administracyjnym toku instancji. Skarżący wniósł odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta-Rektora [...] w [...] z 27 listopada 2019 r. utrzymującego w mocy opinię służbową Dyrektora [...] w [...] z 11 września 2019 r. Zdaniem organu wskazany rozkaz personalny nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje środek zaskarżenia. Konieczne jest zatem stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Komendanta Głównego Policji, którym kontrolowany organ działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania od rozkazu personalnego nr 734/2019 Komendanta – Rektora [...] w [...] z 27 listopada 2019 r. utrzymującego w mocy opinię służbową Dyrektor [...] w [...] z 11 września 2019 r. Dodał, iż rozkaz personalny nr 734/2019 z 27 listopada 2019 r. wydany został między innymi w trybie § 7 oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 883 ze zm.). Zdaniem tego sądu w niniejszej sprawie Komendant Główny Policji trafnie uznał, iż zachodzi przesłanka przedmiotowa niedopuszczalności odwołania, albowiem rozkaz personalny nr 734/2019 Komendanta – Rektora [...] w [...] z 27 listopada 2019 r. utrzymujący w mocy opinię służbową, wydany w trybie § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia, nie jest decyzją administracyjną. Odnosząc się do kwestii charakteru prawnego wskazanego rozkazu personalnego z 27 listopada 2019 r., sąd ten zwrócił uwagę na uchwały NSA z 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11. W obydwu uchwałach NSA przyjął, iż opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę-stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższe uchwały zachowują swą aktualność w odniesieniu do aktów podjętych w ramach opiniowania służbowego policjantów. Stwierdził więc, że zarówno opinia służbowa z 11 września 2019 r., jak i rozkaz personalny nr 734/2019 z 27 listopada 2019 r. mają charakter aktu administracyjnego wewnętrznego, a w związku z tym nie mają cech decyzji administracyjnej. Od podjętego zatem w trybie § 7 i § 8 ust. 6 rozporządzenia rozkazu personalnego utrzymującego w mocy opinię służbową z 11 września 2019 r. nie przysługuje odwołanie w trybie k.p.a., gdyż jest to akt administracyjny o charakterze wewnętrznym. Wobec powyższego organ trafnie – w oparciu o przepisy art. 134 k.p.a. – stwierdził niedopuszczalność odwołania od tego aktu. Z powyższych przyczyn sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i "oddalenie skargi", alternatywnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zgodnie z przepisami art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego: "art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.360 ze zm./ poprzez błędną wykładnię". W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Skarga kasacyjna oparta została formalnie na jednym zarzucie naruszenia prawa materialnego polegającej na błędnej wykładni art. 35 ust. 2 ustawy o Policji. W treści zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej fachowy pełnomocnik nie określił na czym miałoby polegać błędne ustalenie znaczenia powyższego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie zastępować autora skargi kasacyjnej i samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W rozpoznawanej sprawie autorka skargi kasacyjnej nie dopełniła obowiązków wynikających z przepisów prawa. Po pierwsze, skarga kasacyjna została oparta na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego, zaś podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut oparty został na naruszeniu przepisu art. 35 ust. 2 ustawy o Policji, który bez wątpienia ma charakter przepisu procesowego. Taki błąd a limine dyskwalifikuje zarzut, gdyż w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa procesowego obowiązuje dodatkowy wymóg wynikający z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazania istotnego wpływu naruszenia na wynik postępowania, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Po drugie, obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną było w przypadku podniesienia zarzutu błędnej wykładni, określenie na czym polegała błędna wykładnia i jak prawidłowo powinien być zrozumiany dany przepis. Żaden z tych obowiązków nie został dopełniony. Brak jest zatem materialnego substratu skargi kasacyjnej, do którego mógłby odnieść się Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając środek zaskarżenia. Po trzecie, konsekwencją braku określenia błędu wykładni jest nieuzasadnienie przyjmowanego stanowiska prawnego co do rozumienia danego przepisu. Biorąc pod uwagę powyższe, zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.