II SA/Gl 386/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2024 r. sprawy ze skargi R. P. (R. P.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 stycznia 2024 r. nr SKO.UL/41.7/514/2023/26462/RS w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 stycznia 2024 r. nr SKO.UL/41.7/514/2023/26462/RS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta O. z dnia 29 listopada 2023 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia R.P. ("strona") opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr 1. położoną w O. – [...] przy ul. [...]. Kolegium wskazało, że w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego strona wniosła o jego zawieszenie. Jako powód zawieszenia strona wskazała, okoliczność wystąpienia przez nią na drodze sądowej o uchylenie aktu notarialnego z dnia [...] r. Chodzi o akt notarialny na mocy którego strona zbyła nieruchomość, której dotyczyć ma opłata stanowiąca przedmiot powyższego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza. Jednak organ ten odmówił zawieszenia postępowania. Uznał bowiem, że wskazana przez stronę okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależeć by mógł wynik postępowania. Odnosząc się do tego stanowiska Kolegium uznało je za prawidłowe. Z tego względu stwierdziło, że postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji w zaskarżonym obecnie rozstrzygnięciu Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Strona wniosła skargę na wskazane na wstępie postanowienie Kolegium. Zarzuciła w nim mające wpływ na wynik postępowania naruszenie art. 97 § 1 pkt k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że spór o nieważność umowy sprzedaży nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o ustalenie tzw. renty planistycznej. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in. że okoliczności powołane przez stronę wskazują na duże prawdopodobieństwo unieważnienia sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując tak jak w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Trzeba jednak podkreślić, że z całkowicie innych przyczyn, niż te które zostały podniesione przez stronę w skardze. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 340/13). Powyższa regulacja uległa jednak zasadniczej zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Ustawa ta weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Na jej mocy zmieniono m.in. treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w obecnym brzmieniu § 3 art. 101 k.p.a. zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania", obejmuje jedynie zawieszenie postępowania, a nie, jak przed zmianą ww. przepisu, także odmowę zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, wspomniana nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia, które nie hamują biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą bowiem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać zaś należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przedstawione tutaj stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (por. np. wyroki z: 12 października 2023 r., sygn. II GSK 2070/22, 20 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1254/20; 28 czerwca 2022 r., sygn. II GSK 357/19; 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3827/18; 5 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 1501/17; 22 marca 2016 r. sygn. I OSK 339/16; 18 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 2296/12). Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Należy przy tym podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Powyższe oznacza, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodziła niedopuszczalności środka zaskarżenia o charakterze przedmiotowym, co nie zostało dostrzeżone przez Kolegium. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała Kolegium do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Natomiast podjęcie postępowania zażaleniowego w tej sprawie przez organ wyższej instancji oraz wydanie w jego wyniku postanowienia uznać należy za działanie o znamionach rażącego naruszenia prawa procesowego, które na gruncie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oceniane być powinno jako podstawa do stwierdzenia jego nieważności. Innymi słowy organ II instancji nie miał w tym przypadku kompetencji do merytorycznej kontroli postanowienia pierwszoinstancyjnego o odmowie zawieszenia postępowania, co jednak uczynił z rażącym naruszeniem art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i art. 126 k.p.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.