I OSK 2312/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 287/23 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2023 r. nr SKO.PS.4040.3076.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 maja 2023 r. IV SA/Po 287/23, oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S. zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zawarto następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt uprawnienia skarżącej do świadczenia przedemerytalnego pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nawet w przypadku zawieszenia przez nią prawa do świadczenia z ZUS; II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez nią świadczenia przedemerytalnego za negatywną przesłankę ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego, tym samym nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą świadczenie przedemerytalne skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi, alternatywnie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania administracyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w tej sprawie zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) koncentrują się na procesowych obowiązkach organu, których zakres zależy od właściwej wykładni prawa materialnego. Dlatego też rozważania należy zacząć od zarzutu postawionego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na błędne sformułowanie zarzutu odnoszącego się do prawa materialnego. Wskazano w nim na naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., podczas gdy przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych - liter. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, że w przypadku wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który nie stanowi zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10 oraz z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania, który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie odpowiada przedstawionym wymaganiom. Trzeba zwrócić także uwagę, że oprócz tego, że zarzut naruszenia prawa materialnego został nie tylko wadliwie sformułowany, jest on również nieczytelny. Zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć jego błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Kwestia błędnej wykładni sprowadza się do podważenia interpretacji przepisu prawa materialnego, treści ustalonej przez sąd normy prawnej, co powinno mieć miejsce przez zakwestionowanie zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych i wskazanie prawidłowego rozumienia przepisu. Natomiast kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Wadliwość w tym zakresie może być pochodną błędnej wykładni lub wadliwych ustaleń faktycznych, bądź też obu tych przypadków łącznie. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował swych zarzutów jednoznacznie według wytycznych wynikających z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Można się tylko domyślać, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko, że sam fakt pobierania świadczenia przedemerytalnego nie eliminuje jej z grona osób, które mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Teza ta nie została natomiast wyrażona we właściwej postaci normatywnej. Autor skargi kasacyjnej nie przywołuje bowiem żadnego przepisu, w oparciu o który Sąd I instancji zajął stanowisko przeciwne (WSA przywołał m.in. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., art. 2 ust. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia) oraz postaci ich naruszenia, co uniemożliwia odniesienie się do tak zredagowanego zarzutu, czyniąc go nieskutecznym. Sąd I instancji swoją argumentację zbudował bowiem na kilku przepisach, z których wywiódł normę, że status skarżącej kasacyjnie pozostaje w sprzeczności z wymogiem rezygnacji z zatrudnienia, jako przesłance nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i że skarżąca nie wykazała wobec tego związku przyczynowego pomiędzy koniecznością opieki nad matką a rezygnacją z zatrudnienia. Fakt zignorowania przepisów, do których odwoływał się w swoich rozważaniach w powyższej kwestii Sąd I instancji, uniemożliwia ewentualne zakwestionowanie poprawności odtworzenia lub zastosowania normy prawnej, na której Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie. Także drugi zarzut kasacyjny jest wadliwie sformułowany, bowiem w skardze kasacyjnej nie podano jakie przepisy prawa procesowego naruszył Sąd I instancji, który rozpoznając skargę nie stosuje przecież bezpośrednio k.p.a. Jednak mimo wadliwego sformułowania, omawiany zarzut kasacyjny może być rozpoznany merytorycznie, gdyż z jego treści wynika, że skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji akceptację naruszenia przez organ administracji art. 9 k.p.a w zw. z art. 79a k.p.a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez nią świadczenia przedemerytalnego za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązanie skarżącej do usunięcia tej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Z uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia wypełnienia przez organ obowiązków informacyjnych wobec skarżącej, dotyczących istotnych okoliczności warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Teza taka, co do wskazywanych przez stronę obowiązków organu, pozostaje natomiast w sprzeczności z zakresem wyjaśnienia okoliczności sprawy wynikającym z normy materialnej ustalonej przez Sąd I instancji, nie zakwestionowanej skutecznie w skardze kasacyjnej. Wskazać w tym miejscu należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną. Norma taka została wprowadzona w art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i innych świadczeń tam wymienionych, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Analizując treść powyższych przepisów można wysnuć wniosek, że powyższe regulacje w ujęciu systemowym, przemawiają za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych, pod warunkiem rezygnacji z tych ostatnich lub zawieszenia ich pobierania. Celem art. 79a k.p.a. jest natomiast zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Należy także dodać, że każda ze spraw dotycząca świadczenia pielęgnacyjnego rozpoznawana jest indywidualnie, na tle konkretnego stanu faktycznego i pod katem wystąpienia przesłanek ustawowych uzasadniających jego przyznanie bądź odmowę przyznania. Argumenty skargi kasacyjnej ograniczały się w zasadzie do przytoczenia szeregu orzeczeń dotyczących wypełnienia obowiązku informacyjnego przez organy, jednak bez jednoczesnego powiązania ich z konkretnymi okolicznościami dotyczącymi niniejszej sprawy, w szczególności bez uwzględnienia, że wykładnia prawa materialnego ustalona przez Sąd I instancji i nie zakwestionowana skutecznie w skardze kasacyjnej, nie pozwalała na przyjęcie, że jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był brak informacji o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego. Reasumując tę część rozważań należało uznać za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 9 k.p.a w zw. z art. 79a k.p.a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.