I OSK 2317/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdyni na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 823/24 o odrzuceniu sprzeciwu Gminy Miasta Gdyni od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 11 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 823/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił sprzeciw Gminy Miasta Gdyni od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 11 lipca 2024 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że sprzeciw wniesiony został przez Gminę Miasta Gdyni reprezentowaną przez Prezydenta Miasta Gdyni, który to działał w niniejszej sprawie jako organ I instancji i wydał decyzję z dnia 3 listopada 2023 r. ustalającą odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Gminę Miasta Gdyni prawa własności nieruchomości, od której odwołanie rozpoznane zostało decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 11 lipca 2024 r. W tej zaś sytuacji wnosząca sprzeciw nie może być uznana za podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa. Wynika to z faktu, że organ wykonawczy tej jednostki samorządu działał jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła Gmina Miasta Gdyni, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. polegające na odrzuceniu sprzeciwu Gminy Miasta Gdyni od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 11 lipca 2021 r. z powodu braku legitymacji procesowej, podczas gdy Gmina Miasta Gdyni występuje w przedmiotowej sprawie w charakterze strony wykonującej prawa i obowiązki właścicielskie oraz zobowiązanej do wypłaty odszkodowania, a zatem przysługują jej gwarancje procesowe przewidziane przepisami prawa, w tym prawo wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego od decyzji kasacyjnej organu II instancji 2) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145), dalej powoływanej jako "u.g.n.", polegające na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż w sprawie występują dwa odrębne podmioty: starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz Gmina Miasta Gdyni, tj. Prezydent Miasta Gdyni występuje w podwójnej roli: jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej realizujący władztwo administracyjne (imperium) oraz jako osoba prawna władna do wykonywania przysługujących jej praw obowiązków właścicielskich w sferze dominium oraz zobowiązana do wypłaty odszkodowania, występująca w postępowaniu w charakterze strony; 3) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 28 K.p.a. w zw. z art. 98 oraz art. 132 ust. 5 u.g.n. przez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż w przedmiotowej sprawie przepisy prawa materialnego wyznaczają Gminie Miasta Gdyni rolę strony postępowania, co oznacza, iż organy ją reprezentujące bronią jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego; 4) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 11 ust. 1 u.g.n. polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż sprzeciw wniósł podmiot (organ) orzekający w sprawie w I instancji, podczas gdy organem orzekającym w I instancji w przedmiotowej sprawie jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a podmiotem wnoszącym sprzeciw jest Gmina Miasta Gdyni, której przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym; są to więc dwa odrębne podmioty, którym przepisy prawa materialnego przyznają różne kompetencje i różną rolę procesową. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi (odpowiednio również sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. sąd odrzuca sprzeciw jeżeli z innych przyczyn jego wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi (sprzeciwu). W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi (sprzeciwu) przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę odrzucenia, jeżeli skarga (sprzeciw) pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi (sprzeciwu), ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz do art. 58, LexisNexis 2011, Lex, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 2348/21, z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt I OSK 1550/24, a także z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt I OSK 1624/24). W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydał w dniu 3 listopada 2023 r., na podstawie art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 132 ust. 1a i 2 u.g.n., decyzję o: 1) ustaleniu odszkodowania w kwocie 201.347 zł z tytułu przejęcia przez Gminę Miasta Gdyni prawa własności nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako [...], działka nr [...] o pow. [...]m2, wydzielona z działki [...], objętej decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 21 czerwca 2018 r. zatwierdzającą podział nieruchomości; 2) przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości – Przedsiębiorstwa B. z siedzibą w G. oraz 3) zobowiązaniu Prezydenta Miasta Gdyni jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego Gminy Miasta Gdyni do zapłaty odszkodowania określonego w pk 1, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Następnie Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa B. z siedzibą w G., decyzją z dnia 11 lipca 2024 r., uchylił ww. zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od wskazanej decyzji Wojewody Pomorskiego wniosła natomiast Gmina Miasta Gdyni. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy skarżącej przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu do sądu od decyzji organu odwoławczego, w sytuacji, w której decyzję pierwszoinstancyjną wydał Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby natomiast do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie: skarżący (organ I instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ II instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Ponadto, rozważania związane z istnieniem legitymacji procesowej powiatu były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której przyjęto, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". Tezę tej uchwały, chociaż odnoszącej się do spraw związanych z decyzjami odszkodowawczymi za drogi nabyte przez powiaty, w których decyzję w I instancji wydawał starosta, a skargę do sądu wnosił zarząd powiatu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na jej uzasadnienie powinno się bezpośrednio odnosić do sytuacji, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Gdyni realizował kompetencje starosty z uwagi na status miasta na prawach powiatu), której organ wydawał w sprawie decyzję. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił prawidłowość przyjętej w dotychczasowym orzecznictwie tezy odmawiającej jednostkom samorządu terytorialnego prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym odwoławczym i postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy jej organ wydawał decyzję. Sąd odniósł się do konstytucyjnej zasady prawa do sądu i zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego zasadą ochrony ich samodzielności. W uchwale wyjaśniono także, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Podzielając w całości tezę, jak i uzasadnienie powołanej uchwały, uznać należy, że zaistniała podstawa do odrzucenia sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Możliwość odwołania się od decyzji organu I instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako organ administracji występował na pierwszym jej etapie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FSK 527/12, z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 109/13, z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1781/18 oraz z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1051/18). Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należało, że Gmina Miasta Gdyni nie posiada legitymacji skargowej, do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę Pomorskiego. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. jest niezasadny. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. art. 98 u.g.n., art. 132 ust. 5 u.g.n. oraz art. 11 ust. 1 u.g.n. wyjaśnić trzeba, że wskazane przepisy nie stanowią norm prawa materialnego, które bezpośrednio mogłyby wykazywać legitymację Gminy Miasta Gdyni do skutecznego zaskarżenia decyzji Wojewody Pomorskiego. Okoliczność, że Prezydent Miasta Gdyni wydając decyzję z dnia 3 listopada 2023 r. wykonywał obowiązek realizacji zadań przewidzianych w przepisach prawa wskazuje, że był organem uprawnionym do wydania rozstrzygnięcia w I instancji, jednakże powyższe nie oznacza, że Miasto Gdynia posiada uprawnienie do zaskarżania rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia. Miasto Gdynia jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107), prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1572), prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, na co wskazywano we wcześniejszych rozważaniach, że gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Prezydent miasta na prawach powiatu nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ pełniący funkcję starosty w zakresie zadań powiatu. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest ani on, ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08, z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10 oraz z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 214/17, a także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 866/22 oraz z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1696/23). Skarżąca wnosząc sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 11 lipca 2024 r. nie działała zatem jako podmiot, którego własnego interesu prawnego (uprawnienia lub obowiązku) dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Wobec tego skarżąca, w świetle art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., nie posiadała uprawnienia do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo uznał wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw za niedopuszczalny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.