II SA/Ol 334/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. F. i B. F na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 lutego 2024 r., nr XXXIX/460/24 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w m. B. postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym solidarnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). W dniu 11 kwietnia 2024 r. J. F. i B. F. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem Wójta Gminy, uchwałę Rady Gminy z dnia 26 lutego 2024 r., nr XXXIX/460/24, w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości B. Zarzucili, że uchwała narusza ich interes prawny poprzez ograniczenie prawa własności do nieruchomości nr [...], przez zablokowanie planowanej na nieruchomości inwestycji. Do skargi załączyli decyzję środowiskową ustalającą na ww. działce uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji eko-recyklingu odpadów metodą pirolizy. Załączyli też dowód uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 300 zł. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta Gminy wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że skarżący nie są legitymowani do wniesienia skargi, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza ich interesu prawnego. Podniósł, że utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone, stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym o jakim mowa w tym przepisie jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz.609), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 101a ust. 1 tej ustawy przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z unormowań tych wynika, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawnego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 1016/09; wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008r. sygn. akt II SA/Gd 492/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r. sygn. II SA/Go 476/10, dostępne w CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. W niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały intencyjnej wydawanej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 997 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero uchwalony plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, będzie kształtował prawa i obowiązki na obszarze nim objętym. Wówczas skarżący będą mogli kwestionować ustalenia przeznaczenia terenu, co do którego przysługuje im prawo własności. Pełnomocnik organu wykonawczego gminy zasadnie wskazał na wewnętrzny charakter zaskarżonej uchwały. Uchwała intencyjna wiąże tylko organ wykonawczy gminy. Z tego względu nie można nadać uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13; z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12; z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1825/13; z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18, publ. w CBOSA). Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska skarżących co do dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W postanowieniu z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 480/24, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego skarżącego, jako że nie ogranicza przysługujących mu uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości czy jej zbycia (art. 140 k.c.) ani też nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Niedogodności, jakie mogą powstać w związku z zakomunikowaniem przez Radę uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, mają charakter wyłącznie faktyczny. Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd odrzucił skargę, na podstawie cytowanego art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym unormowaniem Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.