I OSK 1247/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 262/23 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 marca 2023 r. nr ZP-P.8641.24.2023.WM w przedmiocie przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 262/23, oddalił w całości skargę W. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 marca 2023 r. nr ZP-P.8641.24.2023.WM w przedmiocie przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo (w oparciu o przedstawione w sprawie dokumenty) ustaliły okresy uprawniające skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych. Okresy od 20 maja 1993 r. do 17 maja 1995 r. oraz od 20 marca 1996 r. do 8 października 2010 r. nie mogły zostać uznane za zaliczane, ponieważ skarżący w tych okresach nie opłacał składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Jak prawidłowo uznał organ odwoławczy, okres prowadzenia działalności pozarolniczej przed 1 stycznia 1997 r. podlega zaliczeniu, pod warunkiem opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z tego tytułu, o ile podstawę wymiaru tych składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej połowę wówczas obowiązującego najniższego wynagrodzenia (art. 72 ust. 5a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2024 r., poz. 475, dalej "u.p.z.i.r.p."). Skarżący tych warunków nie spełniał, co zresztą nie jest kwestionowane. Zasadnie też Wojewoda nie uwzględnił okresu od 1 stycznia 2018 r. do 30 kwietnia 2018 r., ponieważ w tym okresie działalność gospodarcza skarżącego była zawieszona. Tej okoliczności również skarżący nie kwestionuje. Prawidłowo też organ odwoławczy ocenił, że okres od 15 maja 2015 r. do 31 maja 2017 r. był niezaliczany, ponieważ składki na ubezpieczenia społeczne zostały opłacone na preferencyjnych warunkach, tj. od zadeklarowanej kwoty nie niższej niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia. Nie został więc w tym przypadku spełniony warunek z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.z.i.r.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. K. działający przez pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: 1) naruszenie art. 71 u.p.z.i.r.p. poprzez jego błędną wykładnię oraz nieuwzględnienie w przypadku Skarżącego okresu, w którym prowadził działalność gospodarczą na preferencyjnych warunkach, a także okresu pobierania przez niego zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność opieki nad chorym członkiem rodziny, co doprowadziło do oddalenia skargi. Wobec powyższego wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2024 r. (sygn. akt. IV SA/Wr 262/23) w całości oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania; 2) przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej i oświadczam, że nie została ona opłacona w całości ani w części; 3) celem przyspieszenia rozpoznania sprawy Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Pełnomocnik oświadczył, że nie korzysta z uprawnienia do sporządzenia opinii o braku podstaw do złożenia skargi kasacyjnej z uwagi na wolę Klienta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie oparto wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego tj. art. 71 u.p.z.i.r.p. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na częściowo błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazany jako naruszony art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2024 r., poz. 475, na dzień orzekania przez organ I instancji powinien być Dz. U. z 2022 r. poz. 830) podczas gdy powyższy przepis składa się z ośmiu jednostek redakcyjnych – ustępów, a ustępy z pkt 1 i 2 jeszcze z dodatkowych podpunktów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, że w przypadku wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu który nie stanowi zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10 oraz z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10 publikowane CBOSA). Choć w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego taka wadliwość skargi kasacyjnej nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05), wskazuje jednak na to, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, bowiem nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. i tym samym nie wypełniono koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez osobę wykonującą zawód profesjonalnego pełnomocnika. Niezależnie od powyższego, z treści omawianego zarzutu oraz uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje okoliczność jakoby niezaliczenie okresu, w którym skarżący pobierał zasiłek pielęgnacyjny oraz prowadził działalność gospodarczą, podczas której opłacał składki na ubezpieczenie społeczne na preferencyjnych warunkach, miało wpływ na nieuzyskanie przez niego świadczenia dla bezrobotnych w dłuższym okresie. Rekapitulując stan sprawy trzeba zauważyć, iż zaskarżoną decyzją skarżącemu przyznany został zasiłek dla bezrobotnych w kwocie i w okresie, o których mowa w art. 72 ust. 1 i art. 73 ust. 1 pkt 1 u.p.z.i.r.p. tj. w wysokości 100 % kwoty zasiłku na okres 180 dni. Do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych, nie zaliczono stronie okresu prowadzenia działalności gospodarczej od 20.05.1993 r. do 17.05.1995 r. i od 20.03.1996 r. do 08.10.2010 r., ponieważ za te okresy nie zostały opłacone składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, okresu od 01.01.2018 r. do 30.04.2018 r., bowiem w tym okresie działalność gospodarcza była zawieszona oraz okresu od 15.05.2015 r. do 31.05.2017 r. z uwagi na fakt, iż składki na ubezpieczenia społeczne zostały opłacone na preferencyjnych warunkach, tj. zadeklarowanej kwoty nie niższej niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia. Zaznaczyć należy, że skarżący nie kwestionuje dokonanych przez organy ustaleń, a jedynie domaga się przyznania mu żądanego świadczenia na dłuższy okres z uwagi na obowiązek zaliczenia do okresu uprawniającego do nabycia zasiłku, okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem oraz okresu prowadzenia działalności gospodarczej, podczas której opłacane były składki na ubezpieczenie społeczne na preferencyjnych warunkach. Zdaniem skarżącego, ww. okresy powinny być zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku, zwłaszcza że do uzyskania 20- letniego stażu pracy brakuje mu jedynie 49 dni. Spór zaistniały w rozpoznawanej sprawie nie ma zatem źródła w niepoprawnym ustaleniu stanu faktycznego, ale wynika z określonych oczekiwań skarżącego co do przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na czas dłuższy, niż wskazano w zaskarżonych decyzjach. W tym zakresie należy przyznać rację Sądowi I instancji, który wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w zakresie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie jest decyzją wydawaną w warunkach uznania administracyjnego umożliwiającego organowi przyjęcie bardziej elastycznej postawy w zakresie kierunku rozstrzygnięcia. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organy w sposób niekwestionowany ustaliły, że skarżący nie spełniał przesłanek do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w dłuższym okresie, nie można było oczekiwać, że postępowanie prowadzone przez organy zakończy się rezultatem spodziewanym przez skarżącego. Odnosząc się dalej do kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, iż skarżący inicjując postępowanie administracyjne w przedmiocie uzyskania statusu osoby bezrobotnej i przyznania zasiłku z tego tytułu, wskazał miejsca i okresy zatrudnienia, okresy wykonywania umów o dzieło i prowadzenia działalności gospodarczej. W oparciu o przedstawione przez skarżącego dokumenty i oświadczenia, organy uznały udokumentowanie 19 lat 10 miesięcy i 11 dni okresów zaliczalnych, okres ten został zweryfikowany przez Sąd I instancji, który wskazał okres 19 lat 10 miesięcy i 12 dni zaliczalnych. Przy czym Sąd zauważył, że nawet po zsumowaniu wszystkich okresów wskazanego przez skarżącego zatrudnienia i tak nie zostałaby wypełniona przesłanka posiadania przez bezrobotnego co najmniej 20 lat zatrudnienia uprawniającego do zasiłku, o której stanowi art. 72 ust. 3 u.p.z.i.r.p.– w odniesieniu do wysokości zasiłki i art. 73 ust. 1 pkt 2) lit. b) u.p.z.i.r.p. – w odniesieniu do długości okresu pobierania zasiłku. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracji zasadnie uznały, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. (opłacanie składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę). Prawidłowo również Sąd i instancji wskazał, że w stanie faktycznym sprawy nie miał zastosowania art. 71 ust. 2 pkt 8 ustawy, gdyż skarżący nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.), skoro ustawodawca nie wymienił w nim osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. W konsekwencji brak było podstaw do uznania za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 71 u.p.z.i.r.p. przez jego błędną wykładnię, gdyż Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu odnośnie stażu pracy skarżącego, od którego wyliczany jest okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.