I GSK 897/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Bd 653/23 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 13 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Bd122/23 po rozpoznaniu skargi I. W. (dalej określanej jako Strona) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (dalej określanego skrótem jako SKO) z [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i zasądził od SKO na rzecz Strony zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2024 r. poz. 935, dalej określanej skrótem P.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj.: a) art. 145 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ administracji; b) art. 153 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i dokonanie przez sąd w zaskarżonym wyroku odmiennej oceny uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] października 2023 r., znak: SKO-92-472/23, aniżeli ocena tożsamego w swej treści uzasadnienia faktycznego i prawnego, jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z 16 maja 2023 r., sygn. akt: I SA/Bd 122/23. Tym samym sąd pierwszej instancji niezasadnie stwierdził naruszenie przez organ administracji przepisów art. 8, 11, 15 i 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej określanej skrótem K.p.a.). W oparciu o powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zwrot kosztów postępowania. Zrzekło się także przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Strona, reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy a Spółka w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej także zrzekła się rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a. Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 P.p.s.a. Przystępując do rozważań na tle wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia i uwzględniając wyżej przedstawione stanowisko, że według art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie Skarżące kasacyjnie SKO podniosło zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Jako naruszone wskazało art. 145 § 1 pkt 1c i art. 153 P.p.s.a. co skutkowało niezasadnym stwierdzeniem naruszenia przez organ przepisów art. 8, art. 11, art. 15 i 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 776/10, publ. CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Kierując się treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. skarżące kasacyjnie SKO powiązało z naruszeniem art. 8, art. 11, art. 15 i 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Z uwagi zaś na kompatybilny charakter obu zarzutów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać je łącznie. W świetle treści art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w ww. przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (zob. T. Woś, Komentarz do art. 153, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 maja 2007 r., I FSK 857/06; z 16 października 2014 r., II FSK 2506/12; publik. CBOSA). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 (i art. 170 P.p.s.a.) oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 sierpnia 2022 r., III FSK 1531/21; z 22 lutego 2024 r., I OSK 2202/20; publik. CBOSA). W rozpatrywanej sprawie podstawowym zarzutem, jako pod adresem SKO sformułował Sąd pierwszej instancji były wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a ściślej jej uzasadnienia. Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, który składa się z rozstrzygnięcia i uzasadnienia (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a). Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z tych części nie może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym i z tego też względu powinny one być wewnętrznie spójne. Powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a. Z uzasadnienia decyzji strona powinna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. W szczególności treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 16 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 122/23 uchylił decyzję SKO z [...] stycznia 2023 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wypowiedział się w kwestii przedawnienia zwrotu dotacji, w tym dopuszczalności i poprawności zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Zajął także stanowisko w kwestii sfinansowania przed 31 marca 2015 r. z dotacji wydatków poniesionych przez Stronę na: pokrycie wynagrodzeń dwóch osób wskazanych w tym wyroku, prace remontowe pomieszczeń w budynku przy ul. J. [...], za dzierżawę nieruchomości przy ul. J. [...] z grudnia 2014 r. oraz kurs kwalifikacyjny z organizacji i zarządzania oświatą, który rozpoczął się w październiku 2014 r. i zakwestionowanych w niniejszej sprawie przez organy jako poniesionych niezgodnie z przeznaczeniem. W przepisie art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w postaci, w jakiej obowiązywał w 2014 r., nie wskazano takich wydatków. Jako przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji WSA wskazał na wadliwość rozstrzygnięcia polegającą w istocie na braku rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy uchylając w całości decyzję organu I instancji określił kwotę dotacji podlegającą zwrotowi do budżetu Gminy Miasta Toruń w wysokości 48.590,43 zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami za zwłokę, liczonymi jak od zaległości podatkowych. Natomiast pominął rozstrzygnięcie o dotacji niewykorzystanej do końca roku. W konsekwencji nakazał SKO przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnić wyżej zaprezentowane stanowisko. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skoro decyzja z [...] stycznia 2023 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, to nie można do niej się odwoływać i czynić zawarte w niej stanowisko integralną częścią uzasadnienia decyzji wydanej po wydaniu wyroku. Tymczasem SKO w obszernej części historycznej uzasadnienia przedstawiło tok procedowania w sprawie w tym ustalenia poczynione w decyzji z [...] stycznia 2023 r. Następnie zawarł w decyzji stwierdzenie, że "uzasadnienie faktyczne i prawne niniejszego rozstrzygnięcia zawarte jest w niniejszej decyzji od strony 16. od trzeciego akapitu do strony 19. do pierwszego akapitu". Czyli odesłał do tej części uzasadnienia, w której przytoczono fragmenty z wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji z [...] stycznia 2023 r. Zauważyć także należy, że te ustalenia nie zostały powiązane ze stanowiskiem WSA wyrażonym z wyroku z 16 maja 2023 r. Ponownie rozpoznając sprawę SKO winno było na nowo ustalić stan faktyczny i prawny w granicach wynikających z art. 153 P.p.s.a i wyroku z 16 maja 2023 r. związania Błędny jest argument skarżącego kasacyjnie SKO, że Sąd pierwszej instancji odstąpił od poglądu wyrażonego w swoim wcześniejszym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sad pierwszej instancji wprost stwierdził, ze "organ obowiązany jest zatem ponownie rozpoznać sprawę, w zakresie zarzutów zawartych w odwołaniu z dnia 11 sierpnia 2022 r. z uwzględnieniem wskazań w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 122/23. W tym zakresie organ związany jest wyrokiem stosownie do art. 153 P.p.s.a." nie ma tu mowy o odstąpieniu od poglądów i wskazań wyartykułowanych we wcześniejszym orzeczeniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne należy podkreślić, że istota dwuinstancyjności nie polega na wydaniu dwóch decyzji w sprawie przez organy obu instancji, ale na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, czyli na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronie umożliwiono udział. Chodzi bowiem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Finalnym wynikiem tego postępowania jest decyzja organu odwoławczego, która musi spełniać wymogi z art. 107 K.p.a. w tym z p§ w pkt 6 i § 3 tego artykułu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ponownie przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie administracyjne, oceniając go przez pryzmat kończącej go decyzji nie zostało przeprowadzone w sposób pełny i wnikliwy, z odniesieniem się do argumentacji Strony i treści wyroku wydanego w sprawie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie naruszało zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. zauważyć należy, że przywołany artykuł ma dwie jednostki redakcyjne. Skarżący nie wskazał, którą postać naruszenia prawa zarzuca Sądowi pierwszej instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej także nie zawiera rozwinięcia tego zarzutu. Zatem zarzut ten, jako wadliwie skonstruowany, z powodów już omówionych, wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego skargę kasacyjną, jako pozbawioną podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. Z uwagi na fakt, że odpowiedź na skargę kasacyjną, wniesioną z zachowaniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 179 P.p.s.a. zwrócono pełnomocnikowi Strony zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 10 maja 2024 r. pismo to nie wywołało skutku. Kolejną odpowiedź z usuniętymi już brakami z 27 maja 2024 r. – wpłynęła do WSA 131 maja 2024 r. - potraktowano jako zwykłe pismo procesowe. To zaś nie uprawnia Strony do zwrotu na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.