III SA/Kr 1029/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Olesno na decyzję na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 maja 2024 r. znak NZ.906.11.2024 w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Gminy Olesno 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7 maja 2024 r. znak: NS.906.11.2024, Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (MPWIS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz w zw. z art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 416 – dalej także: u.p.i.s.), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Tarnowskiej (PPIS) z dnia 14 lutego 2024 r. znak: NNZ.90831.34.20242024r., mocą której PPIS w Dąbrowie Tarnowskiej obciążył Gminę Olesno opłatą w kwocie 303,00 zł (słownie: trzysta trzy złote), za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego polegające na analizie dokumentacji w celu uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie sieci kanalizacji sanitarnej na dz. nr: 94, 164, 187/5, 187/7, 194/2, 194/3, 197/1, 197/2, 197/3, 199/1, 199/2, 203, 205/1, 206/5, 206/6, 206/7, 206/8, 206/9, 206/10, 206/11, 206/13, 206/16, 209, 260/1, 270/6, 270/7, 270/11, 332/4, 427/1, 427/2, 428, położonych w miejscowości Oleśnica, oraz na dz. nr 1289, położonej w miejscowości Wielopole, którego inwestorem jest Gmina Olesno, ul. Władysława Jagiełły l, 33-210 Olesno. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 5 lutego 2024 r. do PPIS w Dąbrowie Tarnowskiej wpłynął wniosek Wójta Gminy Olesno, z dnia 5 lutego 2024 r. w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie sieci kanalizacji sanitarnej. W odpowiedzi na ww. wniosek, PPIS w Dąbrowie Tarnowskiej, w dniu 8 lutego 2024r. wydał postanowienie znak: NNZ.90831.34.2024 rozstrzygając o uzgodnieniu projektu decyzji będącej przedmiotem wniosku, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Równocześnie skierował do Gminy Olesno, będącej inwestorem zamierzenia inwestycyjnego, zawiadomienie z dnia 8 lutego 2024 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności wynikające z zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz o zebraniu materiału dowodowego, z pouczeniem o przysługującym jej prawie do zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Następnie PPIS w Dąbrowie Tarnowskiej wydał decyzję Nr 27/2024, z dnia 14 lutego 2024 r., znak: NNZ.90831.34.2024 w sprawie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z wydaniem postanowienia z dnia 8 lutego 2024 r., znak: NNZ.90831.34.2024, w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie sieci kanalizacji sanitarnej. Gmina wniosła odwołanie od ww. decyzji zarzucając naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że dokonanie analizy i oceny dokumentacji w postaci przedłożonego przez wnioskodawcę (skarżącą jako Inwestora) projektu decyzji w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wnikających z przepisów odrębnych mieści się w pojęciu "innych czynności", o jakich mowa w ww. przepisie i skutkuje koniecznością ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w oparciu o ww. przepis. Gmina powołała się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. II OSK 1360/20 i stanowisko wyrażone przez Sąd, że nie każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. W celu załatwienia zadania Gminy organ nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych, w tym będących źródłem kosztów, tj. takich jak zlecenie i wykonanie ekspertyzy, zlecenie i wykonanie badań laboratoryjnych, kontrola obiektu, czy przejazd pracownika na miejsce inwestycji celem dokonania wizji lokalnej budynku. Powołany przepis nie daje podstaw do naliczania opiat za czynność polegającą na uzgodnieniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ powołał treść art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i wyjaśnił, że opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności są pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej od podmiotów, które podlegają zapobiegawczemu nadzorowi sanitarnemu, w związku z planowaną działalnością oraz są zobowiązane, w trakcie prowadzenia tej działalności, do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do przestrzegania wymagań higienicznych i sanitarnych dotyczących ww. zamierzenia inwestycyjnego jest Inwestor, czyli Gmina Olesno. Nie ulega w ocenie organu wątpliwości, że sprawa wszczęta wnioskiem Gminy Olesno o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, w tym również uzgodnienie projektu decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zgodnie z art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy do zadań wykonywanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o których mowa w art. 36 ust. 1 ww. ustawy. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 201/09, z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1071/15, a także wyrok dnia 5 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1695/08, w którym wskazano, że opłata, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej [...] jest ustalana nie za "uzgodnienia" lub opinie, lecz za konkretne czynności, których wynikiem jest właśnie uzgodnienie albo opinia, bowiem istotą orzeczenia o opłacie jest wskazanie konkretnych czynności poprzedzających przedstawienie stanowiska organu w formie postanowienia zawierającego opinię. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007 r. sygn. II OSK 1944/06 wskazał z kolei, że w decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy wymagane jest sprecyzowanie, jakie czynności organ wykonał, podejmując działania z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, oraz określenie kosztów wykonania tych czynności. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że, decyzja płatnicza winna zawierać informacje o konkretnych czynnościach będących w powiązaniu merytoryką prowadzonego postępowania i stanowiących przejaw zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wykonanego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w następstwie których została naliczona opłata. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano konkretne dokumenty które podlegały analizie, a w konkluzji stanowiły podstawę do wydania merytorycznego stanowiska w sprawie. Do czynności tych, w przedmiotowej sprawie zaliczono kontrolę kompletności przedłożonej przy wniosku dokumentacji oraz jej analizę i ocenę, tj.: analizę projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znak: G.6733.18.2023, załączników graficznych: nr 1, nr 2 i nr 3 oraz analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ocenie MPWIS, koszty związane z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zostały szczegółowe wskazane i opisane, co spełnia wymogi dla ustalenia opłaty. Zaznaczono przy tym, że opłaty za wykonywanie czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego są naliczane i pobierane za każdą czynność i nie ma tu znaczenia, tak jak w bieżącym nadzorze sanitarnym, czy zostało stwierdzone naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Mając na uwadze powyższe orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca Gmina zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: a) błędną wykładnię i błędne zastosowanie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i nałożenie na gminę opłaty 303 zł za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z uzgodnieniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 w związku art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w dokonanej ocenie całokształtu materiału dowodowego. W oparciu o powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Zdaniem Gminy oba organy dokonują błędnej wykładni art. 36 ust. 1 ustawy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stanowisko Gminy Olesno potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. II OSK 1360/20, nie każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane w wydaniem konkretnej decyzji. Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo. Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji. Wobec powyższego powołany przepis nie daje podstaw do naliczania opłat za czynność polegającą na uzgodnieniu projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 36 ust 1 u.p.i.s., zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. W orzecznictwie wskazuje się, że zawarte w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. sformułowanie: "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi, czy też innymi czynnościami specjalistycznymi, nie stanowiącymi badań laboratoryjnych, ale wymagającymi specjalistycznej wiedzy i dodatkowego nakładu sił i środków ze strony organów inspekcji sanitarnej, tak jak to podnosi skarżący. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2016 r., sygn. II OSK 2281/14, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie jest zatem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Organ, prowadząc postępowanie kontrolne, może dokonywać dowolnych czynności kontrolnych pod warunkiem, że służyć one będą realizacji celu postępowania kontrolnego i będą mieścić się w zakresie upoważnienia oraz postanowienia o wszczęciu postępowania. Czynnością kontrolną może być w zasadzie wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, ale jest związane ze sprawowanym w danej sprawie nadzorem sanitarnym. Z podanych wyżej przyczyn, ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. czynności, za jakie pobierane są opłaty posłużył się pojęciem "inne czynności". Nie jest bowiem możliwe sprecyzowanie w samej ustawie wszystkich czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego nadzoru sanitarnego. Przyjąć zatem należy, że na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi, ani też czynnościami związanymi z przeprowadzanymi badaniami wymagającymi wiedzy specjalistycznej i szczególnych nakładów. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., mogą obejmować również np. koszty dojazdu pracowników inspekcji sanitarnej na miejsce wykonywanej kontroli, czas poświęcony przez pracowników na przeprowadzenie oględzin (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 366/07, opubl. w CBOSA). Powyższe przekłada się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203), wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 36 ust. 4 u.p.i.s., poprzez określenie w § 3 i § 4 bezpośrednich i pośrednich kosztów poniesionych w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innych czynności wykonywanych przez organy państwowej inspekcji sanitarnej w związku z przeprowadzoną kontrolą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że w zakresie kosztów innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 366/07 oraz z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1071/15, opubl. w CBOSA). Nie oznacza to jednak, że każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane w wydaniem konkretnej decyzji. Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo. Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1360/20, opubl. w CBOSA). Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. I OSK 3458/15, opubl. w CBOSA). W niniejszej sprawie w decyzji wskazano, że opłata obejmuje "dokonanie analizy dokumentacji", nie wskazano natomiast aby podjęte w tym zakresie czynności wykraczały ponad standardowe koszty związane w wydaniem konkretnego rozstrzygnięcia. Tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie, muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo. Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo opracowanie i wydanie rozstrzygnięcia, oczywistym jest przy tym, że wydanie rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez co najmniej uprzedniej analizy dokumentacji, zatem jest to podstawowa, a nie ponadstandardowa czynność w każdym postepowaniu administracyjnym, bez której wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie można uznać za prawidłowe. Zaskarżona w sprawie decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zostały sporządzone w sposób wadliwy, bowiem odbiorca tej decyzji jest pozbawiony możliwości zapoznania się z rozstrzygnięciem w sprawie oraz motywami jakimi kierował się organ rozpoznając sprawę i uznając podjęte czynności za ponadstandardowe. Decyzja organu, jako akt prawny, jest wynikiem przeprowadzonych przez ten organ działań, analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustaleń w szczególności faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tym samym, decyzja organu powinna być spójna, logiczna i poukładana, bowiem odbiorca tej decyzji, jako również Sąd w przypadku jej zaskarżenia, musi mieć możliwość zapoznania się z jej treścią i możliwością dokonania oceny przeprowadzonego postępowania. Bowiem to właśnie wynik tego postępowania znajduje odzwierciedlenie w treści decyzji i zawartego w niej uzasadnienia. W ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji zawierają istotne wadliwości, które wymuszającą wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego, albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wykluczają możliwość ich merytorycznej oceny w postępowaniu sądowym. W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.