I OSK 1640/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 408/20 w sprawie ze skargi F. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 23 grudnia 2019 r. nr 248/2019 w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 408/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę F. D. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "MWINGiK") z 23 grudnia 2019 r. nr 248/2019 w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie a to art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 15, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie, oddalenie skargi bez merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi, podczas gdy rozstrzygnięcie organu drugiej instancji nie było poprzedzone ponownym postępowaniem dowodowym, czym naruszona została zasada dwuinstancyjności oraz decyzję wydano na podstawie sfabrykowanego dowodu, na mocy którego organy stwierdziły fakt rzekomego braku adresu Skarżącej w Ewidencji gruntów i budynków (dalej: "EGiB") w roku 2016. Wobec powyższego wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto, wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, źródło CBOSA). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ponadto zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA). Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (źródło CBOSA). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania i nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny pozostaje zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, oddalenie skargi bez merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi, podczas gdy rozstrzygnięcie organu drugiej instancji nie było poprzedzone ponownym postępowaniem dowodowym, czym naruszona została zasada dwuinstancyjności oraz decyzję wydano na podstawie sfabrykowanego dowodu, na mocy którego organy stwierdziły fakt rzekomego braku adresu Skarżącej w EGiB w roku 2016. Należy wskazać, iż przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wymienionej w § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393). Dopiero w przypadku jej braku lub stwierdzenia, że dane w niej zawarte nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic w sposób określony w § 37-39 rozporządzenia. Natomiast modernizacja ewidencji gruntów nie ma na celu ustalenia przebiegu granic działek, lecz - jak wynika z § 55 wskazanego rozporządzenia - uzupełnienie oraz modyfikację istniejących danych ewidencyjnych w celu dostosowania ich do wymogów rozporządzenia. Zatem procedura ta nie służy do rozstrzygania spornych stanów na gruncie, jeżeli chodzi o przebieg granic. W sytuacji, gdy powstaje spór co do przebiegu granicy, a także co do położenia znaków granicznych, to spór taki może być rozstrzygnięty wyłącznie w drodze postępowania rozgraniczeniowego. Zmiana przebiegu granic byłaby zatem możliwa po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nowej dokumentacji sporządzonej w odrębnym postępowaniu – sądowym lub administracyjnym przeprowadzonym na wniosek strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1328/21, źródło CBOSA). Zarzut naruszenia prawa procesowego podnosi naruszenie przepisu art. 15 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyrażona w nim zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia. Wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji (postanowienia), a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie decyzji MWINGiK z 23 grudnia 2019 r. spełnia prawem przewidziane wymagania i odnosi się do wszystkich zasadniczych elementów postępowania administracyjnego, a zatem w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stronach 9 i 10 organ odwoławczy wskazał że zgodnie z "Informacją z rejestru gruntów" według stanu na dzień 14 października 2016 r. w ewidencji gruntów i budynków w części podmiotowej widnieje zapis: "D. E. /F.,/ zam: [...] oraz żona D. F. /W.,-/ zam: [...]". W związku z powyższym w myśl § 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków organ uznał, że wykonawca prac modernizacyjnych przyjął słuszny sposób zawiadomienia stron o czynnościach ustalenia granic poprzez ogłoszenie informacji na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń Starostwa. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego aktualizacja danych podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków polegająca na ujawnieniu spadkobierców po E. D. oraz uzupełnieniu adresu jednego ze współwłaścicieli (Skarżącej) nastąpiła dopiero w 2017 roku (po czynnościach ustalenia granic podczas przeprowadzanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków). Jeśli chodzi o podnoszony w zarzucie skargi kasacyjnej argument, że decyzję wydano na podstawie sfabrykowanego dowodu, na mocy którego organy stwierdziły fakt rzekomego braku adresu Skarżącej w EGiB w roku 2016, to nie ma on oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zatem w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasady wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.), czy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Natomiast przepis art. 75 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim, lecz "wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Art. 77 § 1 k.p.a. nakłada zaś na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd I instancji zasadnie uznał, że analiza akt sprawy potwierdza, że organy podjęły w sprawie niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie umotywowane poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji Skarżących. Organy wyjaśniły również w należyty sposób podstawę prawną wydanych decyzji. Postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, zebrano dostępny materiał, który poddano całościowej analizie, a wnioski z niej wyciągnięte są zgodne z doświadczeniem życiowym. Brak podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.