I SA/Ol 453/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Brzuzy po rozpoznaniu w Olsztynie w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 września 2024 r., nr SKO.55.21.2024 w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej postanawia: odrzucić skargę. Wójt Gminy (dalej jako: "Wójt Gminy", "wierzyciel") postanowieniem z 21 stycznia 2022 r. na podstawie art. 123-126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) w związku z art. 34 §2 pkt 1 i §3 oraz art. 17 §1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427, ze zm.), dalej jako: "u.p.e.a.", oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wniesione przez P. S.A. w W. (dalej jako "zobowiązany"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "SKO", "organ II instancji") postanowieniem z 30 września 2024 r. po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego uchyliło postanowienie wierzyciela i orzekło co do istoty o uznaniu w całości zarzutu braku wymagalności obowiązku. Na powyższe postanowienie organu II instancji Wójt Gminy złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi, wskazując, że organ, który wydał zaskarżony akt w I instancji nie ma przymiotu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, tzn. czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych w art. 58 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Niedopuszczalność skargi będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuację złożenia skargi przez podmiot, który nie jest do legitymowany do wniesienia skargi. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi stosownie do treści art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5a) wniesienie skargi jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 8 marca 2005 r., czy też postanowienia NSA: z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 298/13; z 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 3011/14). Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 §3 p.p.s.a.). Przechodząc do oceny dopuszczalności skargi Wójta Gminy jako wniesionej przez wierzyciela, który w charakterze organu I instancji wydał postanowienie z 21 stycznia 2022 r. o oddaleniu zarzutów, to należało uznać ją za niedopuszczalną. Organ ten nie posiada bowiem interesu prawnego w rozumieniu art. 50 §1 p.p.s.a. uprawniającego do zaskarżenia postanowienia SKO z 30 września 2024 r., w którym uchylono jej postanowienie i uznano w całości zarzut dotyczący braku wymagalności obowiązku. Zgodnie z art. 50 §1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się, że organ, który w I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. W jednym postępowaniu nie może mieć bowiem miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania, gdyż niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści (por. wyroki NSA: z 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; z 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 824/05; z 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07, czy też postanowienia NSA: z 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95; z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt I OZ 1085/11; z 2 marca 2005 r., sygn. akt II GSK 387/05 jak też uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (por. uchwały NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 oraz z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03). Za niedopuszczalną należy uznać skargę wniesioną przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem. Oznacza to, że ochrony prawnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może domagać się także "podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie" (por. postanowienie NSA z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12). Warto też zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, odnosząc się do pojęcia interesu prawnego, sformułował wniosek, że skargi nie może złożyć organ, który podjął rozstrzygnięcie w I instancji, ponieważ nie posiada interesu prawnego i tym samym z zasady nie może mieć legitymacji skargowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga taka podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna zgodnie z art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ to, że organ nie jest uprawniony do wniesienia skargi jest oczywiste i nie wymaga merytorycznych rozważań. W ocenie sądu powyżej zaprezentowane stanowisko judykatury dotyczące wykładni art. 50 §1 p.p.s.a. odnosi się również do sytuacji procesowej wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Przypomnieć należy, że skargę wniósł Wójt Gminy, który wystąpił jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym wydając w I instancji postanowienie z 21 stycznia 2022 r. o oddaleniu zarzutów zobowiązanego w sprawie egzekucji administracyjnej. Jak stanowi przepis art. 33 §1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl zaś art. 34 §1 u.p.e.a. organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, który na podstawie art. 34 §2 u.p.e.a. wydaje postanowienie w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 34 ust. 4 u.p.e.a. na postanowienie wierzyciela w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją procesową, w której w postępowaniu egzekucyjnym w roli organu I instancji rozpatrującego zarzuty zobowiązanego występuje wierzyciel, a od postanowienia wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanemu przysługuje zażalenie. Zobowiązany zaś jako adresat rozstrzygnięcia i jedyna strona, niezadowolony z postanowienia organu II instancji, może zgodnie z art. 3 §2 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżyć je do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Uprawnienia tego nie posiada zaś wierzyciel rozpatrujący zarzut zobowiązanego, a więc władczo rozstrzygający o jego zasadności. W ocenie sądu skoro Wójt Gminy jako wierzyciel postanowieniem z 21 stycznia 2022 r. przesądził o niezasadności zarzutu zobowiązanego, to nie może jednocześnie występować w roli strony skarżącej do sądu administracyjnego postanowienie organu II instancji. W ocenie sądu jedynym podmiotem mającym w sprawie interes prawny jest zobowiązany, skoro rozstrzygnięcie w kwestii zgłoszonego przez niego zarzutu wpływa wyłącznie na jego prawa i obowiązki. Interes taki nie przysługuje wierzycielowi, który może być co najwyżej faktycznie zainteresowany pozytywnym zakończeniem postępowania egzekucyjnego toczącego się przeciwko zobowiązanemu. Powyższe wynika z charakteru wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Wierzycielem w rozumieniu art. 1 pkt 13 u.p.e.a. jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Obowiązek ten ma zaś charakter publicznoprawny, nie indywidualny. Wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym nie dochodzi swoich praw, jak to jest w cywilnym postępowaniu egzekucyjnym, lecz wykonuje obowiązki nałożone ustawą, które polegają na uruchomieniu egzekucji administracyjnej i zapewnieniu jej sprawnego przebiegu, w czym współdziała on z organem egzekucyjnym, o ile nie pełni także tej funkcji. Wójt Gminy pełniąc w postępowaniu egzekucyjnym rolę wierzyciela nie jest uprawniony do wniesienia zażalenia na wydane przez niego postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów ani – wobec wniesienia takiego zażalenia przez zobowiązanego – do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia. Zatem skoro Wójt Gminy jako wierzyciel i organ I instancji nie posiada legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi na postanowienie SKO w sprawie zarzutów, skargę należało uznać za niedopuszczalną. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. art. 50 §1 w związku z art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.