VI SA/Wa 2114/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. J. z dnia [...] grudnia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Ww. postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. M. J. ("skarżący"), wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r., wezwał Głównego Inspektora Transportu Drogowego ("Inspektor", "organ") do zapłaty należności pieniężnej wraz z odsetkami ustawowymi w związku z uchyleniem decyzji Inspektora z dnia [...] października 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej. Organ, pismem z dnia 7 grudnia 2015 r., poinformował skarżącego, że w zakresie dotyczącym żądania zwrotu należności głównej oraz wyegzekwowanych odsetek sprawę przekazano według właściwości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast odnosząc się do kwoty odsetek wskazanych w żądaniu organ uznał, że kwota 8628 zł została już zwrócona skarżącemu w dniu 22 listopada 2013 r. W zakresie dotyczącym żądania zwrotu kosztów egzekucyjnych organ uznał, że wierzyciel jest obowiązany do systematycznej kontroli terminowości zapłaty zobowiązań pieniężnych, a jeżeli należność nie zostanie zapłacona w terminie wynikającym z przepisu prawa, ma obowiązek wystawić tytuł wykonawczy. W zakresie dotyczącym żądania zapłaty odsetek ustawowych organ podał, że odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Przepis art. 13k ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: "u.d.p."), w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2015 r. nie zawierał podstawy materialnoprawnej do zasądzenia odsetek. Natomiast art. 40d u.d.p upoważniający organ do ustalenia odsetek ustawowych odnosi się wyłącznie do przypadku nieterminowego uiszczenia kar i nie może być stosowany do innych stanów prawnych. Skarżący pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez organ decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Inspektor, powołując się na treść art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznając, że pismo z dnia 7 grudnia 2015 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1838/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ("WSA") uwzględnił skargę skarżącego i uchylił zaskarżone postanowienie. WSA zbadał charakter prawny pisma organu z dnia [...] grudnia 2015 r. Wskazał, że zostało ono skierowane do skarżącego oraz wydane i podpisane w imieniu organu przez Zastępcę Dyrektora Biura Prawnego, a więc organ właściwy do wydania rozstrzygnięć indywidualnych odnoszących się do kar pieniężnych. Z treści wskazanego pisma wynika też, że organ w sposób jednoznaczny wskazał, że w zakresie swojej właściwości rzeczowej przepisy u.d.p (art. 13 k ust. 8) nie zawierają podstawy materialnoprawnej do zwrotu odsetek, jak również brak jest podstaw do zwrotu kosztów egzekucyjnych. Ponadto wyjaśnił skarżącemu, że jego wniosek w zakresie zwrotu należności głównej oraz odsetek wyegzekwowanych w wyniku postępowania egzekucyjnego został przekazany według właściwości do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie WSA treść pisma z [....] grudnia 2015 r. stanowi, że spełniony został również warunek - pismo zawiera rozstrzygnięcie dotyczące wprost złożonego przez skarżącego wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. Następnie WSA - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym odmowa zwrotu odsetek wymaga wydania decyzji administracyjnej - uznał, że pismo organu z dnia [...] listopada 2015 r. jest decyzją administracyjną, tym samym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może być uznany za niedopuszczalny. Inspektor zaskarżył ww. wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA"). Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), w związku z art. 104 i art. 134 k.p.a. oraz art. 13k, art. 13m, art. 40a i art. 40d u.d.p. przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ powinien rozpoznać sprawę zainicjowaną wnioskiem strony z dnia [...] listopada 2015 r. w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy zwrotu odsetek tytułem nienależnie pobranej kary pieniężnej i tym samym wniosek strony z dnia [...] grudnia 2015 r. o ponowne rozpoznanie sprawy nie mógł być uznany za niedopuszczalny, podczas gdy w sprawie nie doszło do naruszenia ww. przepisów postępowania przez organ, albowiem rozpatrzenie wniosku strony z dnia [...] listopada 2015 r. w żadnym razie nie wymagało rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak było podstaw prawnych do wydania tego rodzaju orzeczenia w przepisach prawa materialnego, w tym także ustawy o drogach publicznych, a co za tym idzie, należało stwierdzić niedopuszczalność wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy; 2) przepisów prawa materialnego, a to art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 104, art. 134 k.p.a. oraz art. 13k, art. 13m, art. 40a i art. 40d u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej materii istniał ustawowy obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego, które organ powinien był zakończyć decyzją w przedmiocie odmowy zwrotu odsetek tytułem nienależnie pobranej kary pieniężnej, podczas gdy analiza treści powyższych norm w żadnym razie nie daje podstaw do przyjęcia, że wniosek skarżącego w rzeczonej kwestii inicjuje postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie, którego zakończenie powinno nastąpić rozstrzygnięciem w formie decyzji kończącej sprawę w danej instancji. NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 736/17, oddalił skargę kasacyjną Inspektora. NSA uznał, że WSA trafnie przyjął, że wniosek strony zainicjował sprawę administracyjną w znaczeniu procesowym, a to oznacza, że powinna być ona załatwiona w sposób prawem przewidziany. Tak więc organ powinien wydać w tym zakresie rozstrzygnięcie stosownie do obowiązujących przepisów. NSA zauważył, że WSA nie przesądził, jakie to ma być rozstrzygnięcie, ale podniósł, że nie mogło to być pismo organu. NSA wyraził stanowisko, że wniosek zawsze wszczyna sprawę, jednak jej charakter zależy od stanu prawa. Oznacza to, że organ dokonując oceny wniosku na gruncie obowiązujących przepisów ma sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, jeżeli przepisy dają podstawę do takiego działania, albo może umorzyć wszczęte postępowanie jeżeli spełnione zostały przesłanki z art. 105 k.p.a. lub też jest obowiązany odmówić wszczęcia postępowania, jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub jeżeli wszczęcie jest niemożliwe z innych uzasadnionych przyczyn (art. 61a § 1 k.p.a.). NSA podkreślił, że po złożeniu wniosku organ ma możliwość orzekania w jeden ze wskazanych sposobów, a nie kierowania do strony pism, które są wydawane poza wskazaną procedurą. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., Inspektor - po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, - organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że pismo organu z dnia [...] grudnia 2015 r. miało charakter informacyjny. Organ nie prowadził postępowania administracyjnego po otrzymaniu pisma pełnomocnika strony z dnia [...] listopada 2015 r., a zatem nie było podstaw do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnego. Wobec powyższego pismo strony z dnia 23 grudnia 2015 r. zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", wniesione od pisma informacyjnego z dnia [...] grudnia 2015 r., również nie mogło zainicjować postępowania administracyjnego. Pełnomocnik strony wniósł na powyższe postanowienie skargę do WSA w Warszawie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: - naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika skarżącego z dnia 23 grudnia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy art. 138 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu wydawanych w rezultacie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś przedmiotowy katalog nie zawiera postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego; - naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1838/16, wydanym ze skargi na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia; - naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania wobec przyjęcia, że zachodzi inna uzasadniona przyczyna, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, tj., że brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym, podczas gdy art. 61a k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu odwoławczym, a ponadto pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ rozstrzygnął żądanie skarżącego co do istoty sprawy wydając w tym zakresie decyzję administracyjną: W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Inspektor wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że na zaskarżone postanowienie w przysługiwało stronie zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy od postanowienia), o którym mowa w art. 61a § 2 k.p.a. Należało je wnieść do tego samego organu i dopiero postanowienie wydane w następstwie rozpoznania zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia) mogło być przedmiotem skargi. Zażalenie takie nie stanowi od strony formalnoprawnej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji, przez co w postępowaniu sądowym nie mógł znaleźć zastosowania art. 52 § 3 p.p.s.a., który dopuszcza bezpośrednie wniesienie skargi do sądu. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przed wyczerpaniem opisanego trybu skargowego oznacza przedwczesność skargi i jej niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w tej sprawie jest dopuszczalna. Sąd podziela bowiem stanowisko NSA -zaprezentowane w postanowieniach z dnia: 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 4439/18; 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1269/18; 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1154/18; 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1271/18; 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3975/18 (dostępne w CBOSA) - w którym wskazuje się, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a.: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Z kolei zaś w świetle art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to zatem, że do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, ma zastosowanie instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935): "Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka". "Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie" (§ 2). "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa" (§ 3). Literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 ww. ustawy wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu - który wydał postanowienie - z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Ustaliwszy, że skarga jest dopuszczalna należało uchylić zaskarżone postanowienie. Ma bowiem rację pełnomocnik skarżącego, że organ - ponownie rozpoznając wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r. - nie uwzględnił oceny prawnej wynikającej z wyroku WSA z dnia 28 listopada 2016 r. i potwierdzonej w wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r. Uzasadniony jest także zarzut, że Inspektor naruszył warunki orzekania na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. W odniesieniu do pierwszej kwestii należy wskazać, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i Sądu ponownie rozpoznającego sprawę oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego Sądu administracyjnego - w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. - oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por.: wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724). Dla porządku należy tylko dodać, że w niniejszej sprawie nie zaszła żadna istotna zmiana stanu prawnego ani faktycznego, która uzasadniałaby odstąpienie od oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2016 r. W takich okolicznościach rzeczą organu było uwzględnienie, że wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2015 r. zainicjował sprawę administracyjną w znaczeniu procesowym, a pismo z dnia [...] grudnia 2015 r. stanowiło decyzję w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Polemika organu z ww. oceną prawną - na tym etapie sprawy - jest niedopuszczalna. Podzielając zaś zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. należy wskazać, że przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji o innym brzmieniu sentencji niż wymienione w ww. artykule. Innymi słowy, przepis art. 138 k.p.a. określa ramy, w jakich organ odwoławczy orzeka w rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji. Nie jest zatem dopuszczalne jakiekolwiek inne zakończenie postępowania odwoławczego, które oznaczałoby rezygnację tego organu z przyznanych mu tym przepisem kompetencji a zarazem uprawnień (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII). Skoro zatem postępowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie zostało już wszczęte, a nawet rozstrzygnięte decyzją organu z dnia [...] grudnia 2015 r., to Inspektor nie mógł odmówić - w zaskarżonym postanowieniu - wszczęcia postępowania. Takie rozstrzygnięcie pozostaje poza zakresem art. 138 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ w pełnym zakresie uwzględni w ustalonych okolicznościach faktycznych ocenę prawną wynikającą z wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych obu instancji. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. O kosztach postępowania zasądzonych od organu na rzecz skarżącego, na które składa się kwota 100,00 zł z tytułu uiszczonego wpisu sądowego, kwota 480,00 zł stanowiąca wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem, a także kwota 17,00 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).