II SA/Gl 1361/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska,, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr 010070/680/3603603/2022 w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 lipca 2024 r. Zaskarżoną decyzją z 26 sierpnia 2024 r., nr 010070/680/3603603/2022 (327859356) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Prezes ZUS" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku (dalej "ZUS" lub "Organ I instancji") z 23 lipca 2024 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Powyższa decyzja Prezesa ZUS zapadła w następującym stanie sprawy. ZUS zmienił okres przyznanego M. Z. (dalej "Skarżący") informacją z 7 lipca 2022 r. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K. P. Świadczenie wychowawcze na okres od 1 marca 2023 r. do 31 maja 2023 r. zostało uznane za przyznane prawidłowo. Natomiast ze względu na brak odpowiedzi na wezwanie z 26 czerwca 2024 r. dotyczące dostarczenia dokumentów, świadczenie za okres od 1 czerwca 2022 r. do 28 lutego 2023 r. nie zostało przyznane. Organ I instancji na podstawie dokumentacji, w tym zaświadczenia z Powiatowego Centrum Pomocy, ustalił, że funkcję rodziny zastępczej Skarżący pełni od 2 marca 2023 r. Wypłacone Skarżącemu świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2022 r. do 28 lutego 2023 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 421; dalej: "u.p.p.w.d."). W odwołaniu od decyzji Skarżący wyjaśnił, że postanowieniem z 27 września 2021 r. Sąd Rejonowy dla W. [...] w W. V Wydział Rodzinny i Nieletnich w trybie zabezpieczenia na czas trwania postępowania powierzył pieczę nad małoletnią K. P. Skarżącemu oraz jego żonie Zaskarżoną obecnie decyzją Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Skarżący nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku i nabycia prawa do świadczenia wychowawczego za okres od czerwca 2022 r. do lutego 2023 r. Skarżący jest rodziną zastępczą dla dziecka dopiero od 2 marca 2023 r. W okresie od czerwca 2022 r. do lutego 2023 r. Skarżący, zgodnie z przedłożonym postanowieniem sądu powszechnego, sprawował pieczę bieżącą nad dzieckiem. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje tylko osobom w nim wymienionym. Osoby sprawujące pieczę bieżącą nad dzieckiem nie są wskazane w tej regulacji jako uprawnione do tego świadczenia. W skardze wniesionej od decyzji Prezesa ZUS, Skarżący wniósł o jej zmianę poprzez uznanie, że świadczenie wychowawcze za sporny okres mu przysługuje. W razie nie uwzględnienia powyższego wniosku wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zażądał także zwrotu od ZUS na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. poprzez jego literalną wykładnię, z pominięciem wykładni celowościowej. Ponadto zarzucił naruszenie art. 72 Konstytucji RP oraz art. 20 Konwencji o prawach dziecka poprzez ich niezastosowanie i niesłuszne odmówienie prawa do świadczenia osobie sprawującej pieczę nad dzieckiem. Zdaniem Skarżącego mamy do czynienia z działaniem na szkodę małoletniej powierzonej mu w pieczę oraz naruszeniem zasad dobra dziecka. Skarżący wyjaśnił, że małoletnia przebywa pod opieką jego i żony nieprzerwanie od 1 sierpnia 2021 r. Początkowo przebywała pod tą opieką w ramach pieczy zastępczej zgodnie z postanowieniem sądu z 27 września 2021 r., a od 2 marca 2023 r. w ramach rodziny zastępczej. Skarżący i jego żona jako opiekunowie dziecka w spornym okresie wypełniali wszystkie powierzone im przez sąd rodzinny obowiązki, zapewniając dziecku opiekę i wychowanie. W ocenie Skarżącego jako osoba która sprawuje tzw. "pieczę bieżącą" jest on uprawniony do świadczenia wychowawczego na dziecko pozostające pod jego opieką. Do skargi Skarżący załączył kserokopie postanowień Sądu Rejonowego dla W. [...] w W. w sprawie o sygn. akt [...] z 2 lipca 2021 r., z 27 września 2021 r. oraz z 2 marca 2023 r., decyzji ZUS z 23 lipca 2024 r., decyzji Prezesa ZUS z 26 sierpnia 2024 r. oraz wezwania ZUS z 26 czerwca 2024 r. Prezes ZUS, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg dotychczasowych czynności oraz przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. W ocenie Organu odwoławczego z uwagi na brzmienie art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. przedłożone przez Skarżącego postanowienie sądu rodzinnego nie jest wystarczające do przyznania świadczenia wychowawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji Organu I instancji wykazała, że akty te dotknięte są uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. [...] w W. z 27 września 2021 r. o sygn. akt [...], wydanego w trybie zabezpieczenia na czas trwania postępowania, pieczę nad małoletnią K. P. powierzono Skarżącemu i jego żonie. Postanowienie to zostało wydane z urzędu w trybie art. 109 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2809 z późn. zm.; dalej "k.r.i.o.") w związku z wnioskiem Skarżącego o zmianę postanowienia zabezpieczającego z 2 lipca 2021 r. Postanowienie sądu opiekuńczego było skuteczne i wykonalne z chwilą jego wydania (por. art. 578 § 1 k.p.c.). Jako okoliczność bezsporną w sprawie należy także przyjąć, że realizując ww. postanowienie, Skarżący wraz z żoną w spornym okresie od 1 czerwca 2022 r. do 28 lutego 2023 r. sprawowali nieprzerwanie faktyczną opiekę nad małoletnią i ponosili koszty jej utrzymania. Fakt ten nie był bowiem w żaden sposób kwestionowany przez organy orzekające w sprawie, zaś wyłączną przyczyną uchylenia Skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnią było stwierdzenie, że Skarżący nie należy do osób, o których mowa w art. 4 ust 2. u.p.p.w.d. Skarżący w okresie od 1 czerwca 2022 r. do 28 lutego 2023 r. sprawował bowiem pieczę bieżącą nad małoletnią, a osoby sprawujące pieczę bieżącą nad dzieckiem nie są wskazane w art. 4 ust 2. u.p.p.w.d. Kluczową zatem kwestią dla oceny zgodności z prawem wydanych decyzji jest rozstrzygnięcie, czy Skarżący należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego określonego w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. Wyjaśnić należy, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d.). Stosownie do art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo 5) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177). Opiekunem faktycznym dziecka jest zaś w myśl art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. osoba, która faktycznie opiekuje się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Z przywołanych regulacji wynika, że świadczenie wychowawcze służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. Przesłanką przyznania uprawnionemu świadczenia wychowawczego jest bowiem wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem i utrzymywanie dziecka. Jednakże z literalnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. wynika, że chociaż celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, to możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie zostali pozbawieni opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to nawet w sytuacji, gdy sprawowanie tej pieczy wynika z orzeczenia sądowego. Zdaniem Sądu wykładnia językowa art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., wprowadzając ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego dla osób, którym sąd powszechny w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem narusza przepisy Konstytucji RP i Konwencji. Do takiego rezultatu nie prowadzą natomiast wyniki wykładni funkcjonalnej pozwalające urzeczywistnić normy i wartości eksponowane w Konstytucji RP i Konwencji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako swój pogląd płynący z orzecznictwa, że przepisy u.p.p.w.d. w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa. Wobec tego wykładnia przepisów u.p.p.w.d. musi uwzględniać konstytucyjnie zagwarantowane prawa jednostki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 sierpnia 2019 r., I OSK 203/19; 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2707/17; 21 lipca 2022 r., I OSK 1620/19; 7 grudnia 2022 r., I OSK 420/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 października 2018 r., II SA/Łd 533/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 listopada 2017 r., III SA/Kr 1140/17 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z: 25 sierpnia 2021 r., II SA/Gl 700/21; 18 września 2020 r., II SA/Gl 654/20; 25 stycznia 2023 r., II SA/Gl 1716/22 – opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Sam fakt, że u.p.p.w.d. posługuje się autonomiczną definicją, a sama wykładnia językowa pozwala na ustalenie jej treści, nie wyłącza potrzeby i konieczności zastosowania innych zasad wykładni w sytuacji, gdy wynik wykładni językowej jest sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2019 r., I OSK 203/19, opubl. w CBOSA). Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, ustawa zasadnicza jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś jej ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z kolei art. 72 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Zgodnie zaś z jego ust. 2 dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Zatem osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło bieżącą pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem na mocy orzeczenia sądowego, ma nie tylko prawo skutecznego domagania się pomocy, ale Państwo ma obowiązek tę pomoc zapewnić, w tym również pomoc materialną, a więc przynajmniej w zakresie częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które z jednej strony, faktycznie opiekują się dzieckiem, a z drugiej, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Regulacja taka pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Ponadto odmowa przyznania świadczenia wychowawczego osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem, narusza standardy w zakresie obowiązku równego traktowania podmiotów prawa. Z zasady równego traktowania wynika nakaz równego, czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Zróżnicowanie bowiem w traktowaniu podmiotów prawa jest dopuszczalne, ale tylko z uwagi na jasno sformułowane obiektywne kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Należy stwierdzić, że tego właśnie wymogu nie spełnia kryterium przyjęte przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. Pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego osób sprawujących bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy aktu stosowania prawa wydanego przez organy państwa, pozostaje w sprzeczności z celem przepisów u.p.p.w.d., i celem samego świadczenia wychowawczego. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2019 r., I OSK 202/19, opubl. w CBOSA). Zgodnie z art. 20 ust. 1 Konwencji, dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Stosownie zaś do art. 27 ust. 3 Konwencji Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań. Przyjęte w u.p.p.w.d. rozwiązanie narusza także art. 32 Konstytucji RP i wynikającą z tego przepisu zasadę równości. Z zasady równego traktowania wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Różnicowanie podmiotów jest dopuszczalne, ale jego warunkiem jest jasno określone kryterium, na podstawie którego jest ono dokonywane. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Wymogu tego nie spełnia kryterium przyjęte przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., albowiem pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego osób, które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem świadczenia wychowawczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2019 r., I OSK 203/19, opubl. w CBOSA). Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji, za nieuzasadnione należy uznać ustawowe wykluczenie możliwości przyznania świadczenia wychowawczego osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem. Tym samym konieczne było dokonanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów u.p.p.w.d. Sąd zatem uwzględnił skargę i przyjął jako wzorzec kontroli legalności kwestionowanej przez Skarżącą decyzji przepisy art. 72 ust. 1 zdanie 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji o prawach dziecka, uznając za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Pozbawienie Skarżącego przez organy obu instancji prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnią, pozostającą pod bieżącą pieczą Skarżącego w oparciu o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., nie uwzględnia bowiem istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że pozbawienie Skarżącego prawa do wypłaconego (pobranego) świadczenia wychowawczego mogłoby nastąpić jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnego pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 u.p.p.w.d.). Decyzja uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2021 r., II SA/Łd 361/21; wyrok WSA w W. z dnia 16 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1759/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 70/19; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., I OSK 1894/17 - opubl. CBOSA). W trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega uchyleniu prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. W związku z tym, decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku (art. 153 p.p.s.a.)., a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określnymi w 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono albowiem Skarżący nie był reprezentowany w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika i nie poniósł żadnych opłat z uwagi na objęcie ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.