II OZ 218/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 769/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 26 sierpnia 2024 r., nr SKO-4212/3/24 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 769/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 26 sierpnia 2024 r., nr SKO-4212/3/24 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję na wyżej powołaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, składając jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek spółka wskazała, że wstrzymanie wykonania jest uzasadnione ze względu na ciążący potencjalny obowiązek uiszczenia opłaty będącej przedmiotem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu skarżący, występując o ochronę tymczasową, nie wykazał, aby wykonanie zaskarżonej decyzji powodowało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu, mimo sporządzenia przez zawodowego pełnomocnika, nie został uzasadniony. Samo lakoniczne stwierdzenie, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do konieczności uiszczenia opłaty bez znajomości faktycznej sytuacji majątkowej skarżącego nie jest wystarczające do uwzględnienia wniosku. Dla oceny czy konieczność zapłaty kwoty wynikającej z decyzji może wyrządzić stronie znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie tej kwoty do sytuacji majątkowej skarżącego. Bez porównania tych dwóch wartości, to jest wysokości kwoty podlegającej zwrotowi i majątku, jakim dysponuje strona, nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w przypadku zwrot wspomnianej kwoty doprowadzi do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. w W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 p.p.s.a., – art. 49 § 1 p.p.s.a. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Uzasadniając przywołano, że w treści skargi wskazano, że K. może działać wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. z 2024 r. poz. 1026, dalej: "ustawa o KNZ"). Z regulacji tej wynika wprost, że K. jest jednostką sektora finansów publicznych. W konsekwencji swoboda w gospodarowaniu środkami finansowymi jest mocno ograniczenia z uwagi na dyscyplinę finansów publicznych i ograniczenia budżetowe. W świetle obowiązujących przepisów prawa funkcjonowanie K. jest zasadniczo finansowane w ramach dotacji celowej oraz dotacji podmiotowej. Nadto z uwagi na istotne wątpliwości, które zostały przedstawione w treści skargi, co do rzeczywistego obowiązku ponoszenia opłat, w budżecie nie udało się zabezpieczyć odpowiednich środków pozwalających na pokrycie należności wynikających z przedmiotowej opłaty. Podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie odniósł się w ogóle do tych kwestii, które są mu znane z urzędu, bo w ramach tych reguł funkcjonuje szereg jednostek sektora finansów publicznych, w tym sam Sąd, a ograniczył się wyłącznie do konstatacji, że wniosek o zabezpieczenie nie został dostatecznie uzasadniony. Nadmienić przy tym dodatkowo należy, że budżet K. jest ujęty w ramach ustawy budżetowej a wysokość samego budżetu jest reglamentowana. Wynika ona z tzw. reguły wydatkowej określnej w art. 46 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa. Wskazano też, że skoro wniosek o zabezpieczenie nie został dostatecznie uzasadniony to Sąd winien wezwać skarżącego na mocy art. 49 § 1 p.p.s.a. do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie ze skutkami wymienionymi w tym przepisie. Obowiązku tego Sąd zaniechał czym dopuścił się do naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. Pismem z 22 stycznia 2025 r. żalący uzupełniając przedstawioną argumentację dotyczącą naruszenia art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 p.p.s.a. podkreślił, że wprowadzenie przedmiotowej opłaty do zadań realizowanych w ramach dotacji, a nawet jej uiszczenie nie rozwiązuje istoty problemu. Problemem bowiem będzie kwestia rozliczenia dotacji w sytuacji, gdyby w ramach postępowania sądowoadministracyjnego okazało się, że stanowisko K. jest prawidłowe i nie ma on obowiązku ponoszenia przedmiotowej opłaty z uwagi na pewne szczególne okoliczności wykazane w treści skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14.11.2018 r., II OZ 1129/18). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie wnioskujący nie wykazał przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej, mimo że to na nim spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Rację ma też Sąd I instancji, że powołanie się na ogólnikowe konsekwencje finansowe wobec braku wskazań do określenia sytuacji finansowej skarżącego, nie może uzasadniać uznania, że przesłanki dla zastosowania ochrony tymczasowej zostały spełnione. W sytuacji gdy skarżący nie wskazuje we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tych przesłanek nie uzasadnia, to nie jest obowiązkiem sądu poszukiwanie tych okoliczności (por. postanowienie NSA z 10.10.2013 r., I OZ 876/13). Trzeba też zaznaczyć, że przytoczenie dopiero w zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji, oddalające wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, okoliczności pozwalających na dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonego aktu, nie uzasadnia uwzględnienia zażalenia, nawet w przypadku spełnienia tych przesłanek, jeżeli Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. (zob.: J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 61.; postanowienia NSA: z 12.09.2014 r., II OZ 917/14; z 23.06.2014 r., II OZ 601/14; z 29.11.2013 r., II GZ 684/13; z 10.10.2013 r., II OZ 862/13; z 8.10.2013 r., I OZ 851/13; z 21.03.2013 r., II OZ 194/13; z 10.11.2011 r., II OZ 1074/11). I choć w najnowszym orzecznictwie można zauważyć wyjątki od powyższego stanowiska (por. postanowienie NSA z 16.07.2024 r., II OZ 337/24), to w niniejszym przypadku szerszą argumentację przedstawioną w zażaleniu należy również uznać za niewystarczającą. Kwestie ograniczeń budżetowych oraz opłaty do zadań realizowanych w ramach dotacji skarżącego nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na art. 4 ust. 5 ustawy o KNZ, który wyraźnie wskazuje, że K., obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. W uzasadnieniu zażalenia zawarto ogólne stwierdzenia, które należy uznać jedynie za polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji oraz wyraz tego, że skarżący nie przedstawił adekwatnych informacji obrazujących jego rzeczywistą i aktualną sytuację finansową, zaś Sądowi nie jest znana z urzędu sytuacja majątkowa skarżącego. Sąd nie jest zobowiązany, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania, do przeprowadzania z urzędu postępowania dowodowego w tym zakresie. Odpowiadając na podniesiony zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd uzasadniający oddalenie wniosku (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008 r., s. 219, postanowienia NSA z 8.05.2014 r., II OZ 425/14 oraz z 14.01.2015 r., II OZ 1399/14). Z tych też względów przytoczone w zażaleniu zarzuty należy uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.