II SA/Gd 1172/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ł. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 2024 r., nr WOP.7722.178.2024.MH w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego niewłaściwego użytkowania lokalu mieszkalnego oddala skargę. Ł. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego niewłaściwego użytkowania lokalu mieszkalnego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 19 marca 2024 r. skarżący wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcie z lokalu nr [...] zagrożenia pożarem oraz zagrożenia życia i zdrowia osób zamieszkujących przy ul. [...] w S. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów i z przesłuchania świadków, zamieszkujących przy ul. [...] w S. Skarżący wskazał, że zamieszkuje wraz z rodziną lokal mieszkalny znajdujący się nad lokalem nr [...] przy ul. [...] w S. Wyjaśnił, że w trakcie interwencji, prowadzonej wraz ze Strażą Pożarną, funkcjonariusze Policji udokumentowali wnętrze lokalu nr [...], w którym, w ocenie skarżącego, znajdowało się 16 ton palnych, ciężkich do skatalogowania odpadów, zebranych z miejskich śmietników. Odpady te stanowią źródło zagrożenia przeciwpożarowego, dotykając bezpośrednio niesprawnej aluminiowej instalacji elektrycznej. Osoba składująca odpady używa przy tym otwartego ognia w celu oświetlania. Nadto od strony okien nie jest możliwe przeprowadzenie ewakuacji. Powyższe sprawia, że szanse na przeżycie mieszkańców lokalu nr [...], w którym mieszka skarżący, są bliskie zeru. Pismem z 1 lipca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska (dalej jako PINB) poinformował skarżącego, że przeprowadził szereg czynności wyjaśniających oraz zgromadził w sprawie obszerny materiał dowodowy. Z uwagi jednak na okoliczność, że skarżący, jako mieszkaniec lokalu spółdzielczego, nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28, 29 i 32 k.p.a., skarżący nie będzie informowany o przebiegu postępowania i rozstrzygnięciu. PINB poinformował jednocześnie, że w sprawie stroną postępowania jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], która przez zarząd występuje w imieniu wszystkich jej członków. Tym samym poszczególnym członkom spółdzielni nie przysługują prawa strony. Skarżący wniósł podanie zatytułowane jako zażalenie, od postanowienia PINB, wyrażonego w piśmie z 1 lipca 2024 r. W ocenie skarżącego, pismo z 1 lipca 2024 r. stanowi w istocie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Postanowieniem z 23 sierpnia 2024 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku stwierdził niedopuszczalność zażalenia, wskazując, że pismo PINB z 1 lipca 2024 r. nie posiada znamion postanowienia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zaś nie stanowi postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61 k.p.a. Ł. C. złożył skargę na tak wydane postanowienie, wnosząc o skierowanie sprawy do organu pierwszej instancji, celem dalszego jej procedowania i spowodowania usunięcia zagrożenia życia i zdrowia osób zamieszkujących lokal nr [...]. Skarżący podkreślił, że organy obu instancji naruszyły prawo strony do wniesienia środka odwoławczego, nadto wskazał, że przywołana ustawa nie zawiera artykułu dyskwalifikującego skarżącego jako stronę, co więcej – w art. 3 Prawa spółdzielczego wskazano, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnia mieszkaniowa co do zasady zajmuje się zarządzaniem częścią wspólną, natomiast na gruncie tej sprawy zagrożone zostało zdrowie i mienie znacznej wartości ludzi zamieszkujących lokal nr [...]. Zdaniem skarżącego przy tym Inspektor w sposób celowy zmienił aspekt spornego zawiadomienia z zagrożenia życia i utraty mienia znacznej wartości na zwykłe niewłaściwe użytkowanie lokalu nr [...]. Nadto Inspektor zignorował złożony przez skarżącego wniosek w zakresie pozyskania od Stary Pożarnej lub Policji utrwalonego zapisu obrazu z interwencji w dniu 19 stycznia 2024 r. Inspektor wystąpił bowiem o protokół z kontroli z 19 marca 2024 r., która była przeprowadzana tylko w części wspólnej, tj. klatce schodowej, w której oprócz odoru, nic się nie dzieje. Skarżący zwrócił uwagę, że od lat w nie jest możliwe przeprowadzenie okresowych kontroli w lokalu nr [...]. Skarżący podkreślił ponadto, że pismo organu pierwszej instancji ma cechy władcze rozstrzygnięcia organu, nadto zawiera elementy niezbędne do zakwalifikowania go jako postanowienie. W rezultacie, zdaniem skarżącego, jak najbardziej słuszne jest wniesienie od niego zażalenia. Na potwierdzenie skarżący wskazał na wyroki NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2665/17 oraz WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Gd 156/17. Skarżący wskazał, że jego wniosek dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie nakazu usunięcia zagrożenia życia i zdrowia skarżącego i jego rodziny. Zatem jeżeli organ uzna, że postępowanie nie może być wszczęte, powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., tymczasem organ tego nie uczynił. Na takie postanowienie służy zażalenie. W rezultacie w swoich postanowieniach organy pozbawiły skarżącego konstytucyjnego prawa do ochrony życia i zdrowia oraz mienia znacznej wartości. Skarżący podkreślił, że posiada zdolność do czynności prawnych i spełnia warunki wskazane w art. 30 § 1 i § 2 k.p.a. Organ zaś beneficjentem w sprawie uczynił Spółdzielnię mimo, że wniosek dotyczył ochrony życia i zdrowia oraz mienia znacznej wartości skarżącego i jego rodziny. Skarżący natomiast nie zlecał Spółdzielni, by ta chroniła w jego imieniu życie i zdrowie. Reasumując, skarżący zarzucił, że WINB wydał postanowienie z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. oraz 124 § 1 i 2 k.p.a. a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna kwalifikacja pisma organu pierwszej instancji jako pisma informacyjnego, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, doprowadziła do błędnego uznania, że skarżącemu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Podkreślił, że jego pismo z 20 marca 2024 r. miało charakter wniosku o wszczęcie postępowania, a nie pisma informującego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w świetle kryteriów takiej kontroli, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (WINB) z 23 sierpnia 2024 r., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska z 1 lipca 2024 r., którym - w związku z wnioskiem skarżącego z 19 marca 2024 r. - PINB poinformował skarżącego o przeprowadzeniu szereg czynności wyjaśniających i zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o tym, że skarżącemu nie przysługuje status strony w tym postępowaniu i w związku z tym - nie będzie informowany o jego przebiegu i rozstrzygnięciu. Należy w tym miejscu wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania zażalenia organ odwoławczy w pierwszej kolejności bada, czy zostało ono wniesione w terminie i czy jest dopuszczalne. Ustalenie przez organ, że wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do jego merytorycznej oceny. Dotyczy to również sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt, który nie ma cech rozstrzygnięcia władczego. Stanowi o tym art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na zasadzie art. 144 k.p.a. powyższy przepis ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Regulacje powyższe wyznaczają zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności zażalenia. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności zażalenia, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać przedmiot i wypowiadać się co do istoty sprawy rozstrzyganej postanowieniem. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. W niniejszej sprawie zażalenie było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zostało ono bowiem wniesione od pisma, które wbrew stanowisku strony skarżącej, nie zawierało władczej wypowiedzi organu o odmowie wszczęcia postępowania, a w konsekwencji - nie przysługuje od niego zażalenie. Pismem z 19 marca 2024 r. skarżący zwrócił się do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie zagrożenia pożarem i tym samym usunięcie zagrożenia utraty zdrowia i życia ludzi z uwagi na stan lokalu nr [...] znajdującego się przy ul. [...] w S. Wskazać należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej jako P.b.), w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Biorąc zatem pod uwagę brzmienie ww. przepisu, należało uznać, że skarżący domagał się wszczęcia postępowania, którego podstawą jest art. 66 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b. W odniesieniu do tej kategorii spraw, zgodnie z art. 72a Prawa budowlanego, postępowania w sprawie wydania decyzji (obok decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4), wszczyna się z urzędu. Powyższy przepis ma bardzo istotne znaczenie z punktu widzenia inicjatywy w zakresie wszczęcia postępowania w tego typu sprawach. Wyklucza on bowiem możliwość wszczęcia go na wniosek. Tej okoliczności zdaje się nie dostrzegać skarżący. W takiej sytuacji jednak pismo z 19 marca 2024 r. potraktować można wyłącznie w kategoriach impulsu, czy informacji, w oparciu o którą organ władny jest zdecydować, czy wszcząć postępowanie z urzędu. Przepis art. 72a (oraz art. 53a) dodany został do ustawy przez art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Zmiana ta polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami Prawa budowlanego są wszczynane z urzędu. Ustawodawca jednoznacznie więc przesądził, że w wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania. Zdaniem ustawodawcy doprecyzowanie tej kwestii było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie i różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych w przepisie postępowań (por. wyroki WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2024 r., VII SA/Wa 1327/24 i z 5 października 2021 r. VII SA/Wa 1439/21 a także Prawo budowlane. Komentarz, pod red. D. Sypniewskiego, LEX). W orzecznictwie nie ma jednoznacznego stanowiska co do sposobu postępowania organów administracji w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, które z uwagi na art. 72a Prawa budowlanego (a także art. 53a) wszczynane jest z urzędu. Praktyka organów jest różna, bowiem część z nich informuje wnioskodawcę o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, kierując tzw. pismo informacyjne, a część wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Orzecznictwo sądów administracyjnych odnotowuje te rozbieżności. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2024 r., sygn. II OSK 22/23, sąd ten wskazał na obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Według tego poglądu, co do zasady, w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania powinno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte (por. wyrok NSA z 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 814/22, to orzeczenie i następne publikowane w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej grupy orzeczeń odnotować warto wypowiedź, zgodnie z którą, reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma (por. wyroki NSA z 11 marca 2024 r. sygn. II OSK 22/23, z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1804/22 oraz z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1513/22 a także wydane później wyrok z 18 lipca 2024 r. sygn. II OSK 1232/23). Natomiast inne stanowisko zakłada, że nie ma podstaw do wydania postanowienia opartego na art. 61a § 1 k.p.a., przy czym, w niektórych orzeczeniach wskazuje się na możliwość potraktowania pisma zawierającego żądanie wszczęcia postępowania jako wniosku składanego w trybie Działu VIII K.p.a. (por. wyroki NSA z 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2286/22; z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 378/22 oraz z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 199/23). Warto wreszcie odnotować głos w jeszcze innym kierunku – to jest, że możliwe jest w pewnych przypadkach skuteczne złożenie wniosku o wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego – zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2096/22. Podkreślić jednak należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca. Organ bowiem, abstrahując od tego czy pismem, czy w drodze postanowienia, nie poinformował skarżącego o odmowie wszczęcia postępowania. Z pisma z 1 lipca 2024 r. nie wynika, że PINB nie będzie prowadził postępowania w sprawie z urzędu. Zdaniem Sądu z pisma tego wynika coś wręcz przeciwnego, a mianowicie, że organ de facto wszczął z urzędu postępowanie, podejmując czynności wyjaśniające i sprawdzające w kierunku zgłoszonego stanu zagrożenia życia i mienia. Natomiast, w piśmie tym jednocześnie poinformowano skarżącego, że nie przysługuje mu status strony w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu, nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, że pismo z 1 lipca 2024 r. ma charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem – abstrahując od jego nazwy - w żaden sposób nie wskazuje na to jego treść. W ocenie Sądu pismo PINB z 1 lipca 2024 r. miało charakter informacyjny i nie można zakwalifikować go jako przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jak argumentował skarżący. Z tych też przyczyn, nie przysługuje na nie zażalenie. Zarówno bowiem przepisy Prawa budowlanego jak i k.p.a. przewidują możliwość wniesienia zażalenia jedynie od postanowień (art. 141 § 1 k.p.a., art. 33 ust. 2a, art. 35 ust. 6, art. 48 ust.4, art. 49 ust. 1b i ust. 2b, art. 49f ust. 4, art. 49g ust. 3, art. 50 ust. 5, art. 59g ust. 1, art. 59i ust. 8, art. 71a ust. 2, art. 81c. ust. 3 Prawa budowlanego). Skarżący polemizuje jednocześnie ze stanowiskiem organów dotyczącym jego statusu jako strony postępowania. Wskazać jednak należy, że w trybie skargi na postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, wykluczona jest na obecnym etapie merytoryczna kontrola stanowiska organów co do kręgu stron postępowania toczącego się w oparciu o art. 66 ust. 1 P.b. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie katalogu stron postępowania na jego wstępnym etapie. Jednak w sposób formalny organ daje wyraz swojemu stanowisku w tym zakresie w akcie kończącym postępowanie w danej instancji. To z niego wynika, kto jest stroną postępowania, a w konsekwencji – do kogo będzie on skierowany i komu będzie przysługiwał środek odwoławczy. Strona może weryfikować stanowisko organu w tym zakresie, składając odwołanie (zażalenie) lub – jeśli zostanie w nieuzasadniony sposób pominięta – wniosek o wznowienie postępowania. W konsekwencji, nie jest dopuszczalna na obecnym etapie i w drodze zażalenia na pismo z 1 lipca 2024 r. polemika ze stanowiskiem PINB, że skarżący nie jest stroną postępowania jako beneficjent spółdzielczego prawa do lokalu. Skarżący, chcąc zweryfikować zasadność stanowiska organu I instancji o jego statusie jako strony postępowania będzie mógł złożyć odwołanie od wydanej w sprawie decyzji, zarzucając pominięcie go jako strony postępowania lub też wniosek o wznowienie postępowania. Ustawa bowiem nie przewiduje odrębnego środka weryfikacji katalogu stron postępowania w jego toku. W konsekwencji, rozstrzygnięcie Kolegium wydane na podstawie art. 134 k.p.a. uznać należy za prawidłowe. Powyższe czyni skargę na postanowienie o niedopuszczalności zażalenia niezasadną. W tym stanie rzeczy, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Sąd skargę oddalił. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie.