III OSK 1441/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1605/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K.W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 27 czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek Zarządu Dzielnicy [...] o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia 26 lipca 2023 r. nr [...] na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. [...] z 2016 r. poz. 6725), § 10 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 i ust. 5, § 35 ust. 1, § 31, § 32, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 lit. f i ust. 3, § 7 ust. 2 pkt 12 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (Dz. Urz. [...] poz. 14836, z 2020 r. poz. 5791, z 2021 r. poz. 5586, z 2022 r. poz. 3530 i 4666, z 2023 r. poz. 6855) w § 1 ust. 1 zakwalifikował K.H. do udzielenia pomocy mieszkaniowej, w § 1 ust. 2 wskazał, że realizacja sprawy nastąpi poprzez wskazanie innego lokalu, o mniejszej powierzchni użytkowej i mieszkalnej odpowiedniego dla 3-osobowego gospodarstwa domowego, w § 1 ust. 3 wskazał, że pomoc mieszkaniowa zostanie udzielona na zasadach pierwszeństwa. W uzasadnieniu uchwały Zarząd wskazał m.in., że z analizy wniosku zgodnie z § 3, § 4 i § 18 w związku z § 32 uchwały najmowej wynika, że wniosek K.H. spełnia warunki do zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu innego lokalu niż dotychczas zajmowany o mniejszej powierzchni użytkowej i mieszkalnej, odpowiedniego dla 3-osobowego gospodarstwa domowego wnioskodawczyni. Realizacja sprawy powinna nastąpić zgodnie z kolejnością określoną w § 10 ust. 1 pkt 4 uchwały najmowej, tj. w pierwszej kolejności. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1943/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: odrzucił skargę na niniejszą uchwałę i zwrócił K.H. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 1672/24, Naczelny Sąd Administracyjny: uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zaskarżona uchwała z dnia 26 lipca 2023 r. dotyczy zakwalifikowania skarżącej do udzielenia jej pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.W. (poprzednio H.) na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 26 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej wyrokiem z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1512/24 oddalił skargę. Po wydaniu uchwały z dnia 26 lipca 2023 r. zmianie uległa struktura gospodarstwa domowego skarżącej, która zgłosiła organowi, że 13 listopada 2023 r. wyszła za mąż za R.W., a pismem z dnia 15 listopada 2023 r. skarżąca K.W. wystąpiła do organu o uwzględnienie jej męża przy realizacji pomocy mieszkaniowej. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia 27 czerwca 2024 r. nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie pomocy mieszkaniowej, powołując w podstawie 6 pkt 8 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...], § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1, § 5 ust. 3, § 7 ust. 2 pkt 12, § 10 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 2 pkt 1, § 18 ust. 3 pkt 1, § 18 ust. 4, § 18 ust. 5 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...], w § 1 wskazał, że w uchwale nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 26 lipca 2023 r. w sprawie pomocy mieszkaniowej wprowadza następujące zmiany: 1) § 1 ust. 2 otrzymuje brzmienie "Realizacja sprawy nastąpi poprzez zawarcie umowy najmu innego lokalu, o mniejszej powierzchni użytkowej". W uzasadnieniu Zarząd wskazał, że wnioskodawczyni 13 listopada 2023 r. wyszła za mąż za R.W. 15 listopada 2023 r. K.W. wystąpiła z prośba o dołączenie męża do wniosku o pomoc mieszkaniową. Pismem o znaku sprawy [...] ([...]) z 29 listopada 2023 r. wezwano wnioskodawczynię do uaktualnienia przedstawionej we wniosku sytuacji, w szczególności uzupełnienia przez jej męża niezbędnych oświadczeń i dokumentów do wniosku o pomoc mieszkaniową, by ustalić czy wspólnie nadal spełniają warunki i kryteria do udzielenia pomocy mieszkaniowej, jako 4-osobowe gospodarstwo domowe, zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...], dalej uchwałą najmową. 1 marca 2024 r. wnioskodawczyni uzupełniła ostatni niezbędny dokument. Organ wskazał, że zgodnie z § 4 i § 18 w związku z § 32 ust. 1, ust. 4, ust. 6-8, § 37 ust. 5 i § 42 ust. 1 pkt 1 uchwały najmowej wniosek poddano analizie, na podstawie której ustalono, że wnioskodawczyni mieszka w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Lokal składa się z 3 pokoi, jego powierzchnia użytkowa wynosi 62,89 m2 w tym powierzchnia mieszkalna 46,89 m2. Poprzednim najemcą przedmiotowego lokalu był [...] wnioskodawczyni, zgodnie z umową najmu zawartą [...] na czas nieokreślony, który zmarł [...]. K.W. oraz jej syn posiadają zgodę na bezpłatne używanie lokalu na czas oznaczony, tj. do [...]. Wcześniej K.W. posiadała zgodę na bezpłatne używanie części lokalu w okresie od [...]. R.W. mieszka w tym lokalu od [...]. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 12 kryterium metrażowe nie dotyczy osób, z którymi umowy najmu zawierane są na podstawie § 18. Z wyciągu z konta w układzie miesięcznym według stanu na 30 kwietnia 2024 r. wynika, że na koncie lokalu występują zaległości w łącznej wysokości 3599,17 zł. Wnioskodawczyni ma zawartą restrukturyzację (od 7 lipca 2021 r. do 31 grudnia 2024 r.) z tytułu zadłużenia powstałego z okresu, gdy najemcą lokalu był jej [...] – aktualnie zadłużenie jest w wysokości 1807,41 zł, a dodatkowo na bieżącym koncie lokalu powstała zaległość w wysokości 1791,76 zł, ale wnioskodawczyni 29 kwietnia 2024 r. zawarła porozumienie o spłacie zadłużenia w ratach (harmonogram spłat został ustalony od 31 maja 2024 r. do 31 maja 2026 r.), które realizuje. Wnioskodawczyni przez ostatnie 3 miesiące regularnie wpłacała bieżący czynsz za lokal, a także raty wynikające z zawartej umowy w sprawie spłaty zaległości. Zgodnie z § 18 ust. 3 pkt 1 udzielenie pomocy mieszkaniowej jest możliwe w przypadku braku zaległości związanych z zajmowanym lokalem albo braku zaległości, za które odpowiadają osoby pozostałe w lokalu. Warunek ten uważa się za spełniony, jeżeli co najmniej przez 3 miesiące realizowana jest umowa o spłacie całości zadłużenia albo umowa o spłacie zadłużenia, za które odpowiadają osoby pozostałe w lokalu. W badanym okresie rodzina wnioskodawczyni utrzymywała się z zasiłku macierzyńskiego oraz alimentów na dziecko. R.W. nie uzyskiwał żadnych dochodów w badanym okresie. Średni miesięczny dochód 4-osobowego gospodarstwa domowego wnioskodawczyni wynosi 2045,80 zł, a więc nie przekracza wskazanego w § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 kryterium dochodowego do najmu socjalnego lokalu dla 4-osobowego gospodarstwa domowego, tj. kwoty 4825 zł. Zgodnie z § 5 ust. 3 uchwały najmowej o formie udzielenia pomocy mieszkaniowej decyduje wysokość dochodu gospodarstwa domowego. Podczas wizji przeprowadzonej 24 maja 2022 r. i 4 marca 2024 r. w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni potwierdzono, że lokal użytkowany jest prawidłowo, potwierdzono również zamieszkiwanie męża wnioskodawczyni i dwójki dzieci. Osoby objęte złożonym wnioskiem złożyły niezbędne oświadczenia, stan majątkowy, warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania i kręgu osób wskazanych w § 32 ust. 1 pkt 6 nie dają możliwości zabezpieczenia potrzeb rodziny we własnym zakresie. Organ wskazał, że z analizy wniosku zgodnie z § 4 i § 18 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 w związku z § 32 uchwały najmowej wynika, że wniosek K.W. spełnia warunki do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez zawarcie umowy najmu innego lokalu o mniejszej powierzchni użytkowej. Realizacja sprawy powinna nastąpić zgodnie z kolejnością określoną w § 10 ust. 1 pkt 4 uchwały najmowej, tj. w pierwszej kolejności. Uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 27 czerwca 2024 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi K.W., reprezentowanej przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że nie zakwalifikowano skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej jako gospodarstwo 4-osobowe poprzez zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony komunalnego lokalu, w którym skarżąca wraz z rodziną obecnie zamieszkuje, tj. lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie o rozpoznanie merytorycznie sprawy przez tutejszy Sąd i ustalenie, że skarżąca kwalifikuje się do udzielenia pomocy mieszkaniowej jako gospodarstwo 4-osobowe poprzez zawarcie na czas nieoznaczony umowy najmu komunalnego lokalu, w którym skarżąca obecnie zamieszkuje, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy na rozprawie, o zasadzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazał m.in., że organ zaskarżoną uchwałą zakwalifikował skarżącą do udzielenia pomocy mieszkaniowej jako gospodarstwo 4-osobowe poprzez zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego na czas oznaczony, a ze skarżącą powinna zostać zawarta umowa najmu lokalu komunalnego na czas nieoznaczony. Skarżąca w uzasadnieniu wskazała też, że nastąpiła znaczna poprawa warunków finansowych rodziny skarżącej, co uprawnia do zawarcia z nią umowy najmu lokalu komunalnego, w którym od lat wraz z rodziną zamieszkuje. Zarząd Dzielnicy [...], reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącej na rzecz organu skarżonego kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik organu wskazał m.in., że skarżąca w dniu 2 sierpnia 2024 r. zwróciła się o weryfikację warunków uprawniających do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Zgodnie z przepisami § 42 ust. 1 w związku z § 4, § 18 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 i § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i ust. 3, § 7 ust. 1 pkt 12, § 10 ust. 1 pkt 4 i § 32 uchwały najmowej, sprawy w rejestrze poddawane są weryfikacji uaktualniającej warunki uprawniające wnioskodawcę do udzielenia pomocy mieszkaniowej w następujących przypadkach: sprawy oczekujące na realizację - raz w roku; przed wydaniem skierowania do zawarcia umowy najmu, jeżeli od zakwalifikowania lub ostatniej weryfikacji upłynęło więcej niż 6 miesięcy. Pełnomocnik organu zaznaczył, że ostatnia weryfikacja sprawy skarżącej - przeprowadzona na prośbę skarżącej zakończyła się 27 czerwca 2024 r. i nie ma uzasadnionej podstawy prawnej do ponownej weryfikacji sprawy skarżącej ponownie do czasu wystąpienia powyższej wskazanych okoliczności. Pełnomocnik wyjaśnił, że w ocenie organu lokal ten jest za duży dla 4-osobowego gospodarstwa domowego skarżącej. Lokal ten jest odpowiedni na realizację sprawy 5 lub 6-osobowej rodziny - w rejestrze Dzielnicy [...] na pomoc mieszkaniową oczekuje 21 gospodarstw domowych, w tym 5 rodzin 5-osobowych i 2 rodziny 6-osobowe, rodziny oczekują na pomoc mieszkaniową nawet kilka lat. Organ na bieżąco otrzymuje również i rozpatruje wnioski o pomoc mieszkaniową, w tym rodzin o wyżej wymienionej strukturze. O realizacji spraw znajdujących się w rejestrze decyduje Zespół pracowników Dzielnicy [...] do wskazywania lokali w ramach realizacji spraw z rejestrów gospodarstw domowych oczekujących na pomoc mieszkaniową, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami uchwały najmowej. Biorąc pod uwagę dotychczasową praktykę w tym zakresie, rodzinom 4-osobowym wskazywane są lokale o strukturze dwa pokoje z kuchnią, o powierzchni użytkowej do około 50 m2. Niestety ze względu na to, że Dzielnica [...] posiada jeden z najmniejszych zasobów mieszkaniowych w [...], a liczba zwalnianych pustostanów jest znikoma. Dzielnica nie jest w stanie udzielać bieżącej pomocy mieszkaniowej oczekującym mieszkańcom, a pomoc musi być racjonalna. Często są to rodziny z niepełnosprawnością lub/i złym stanem zdrowia, które w związku z posiadanymi schorzeniami mogą wymagać większej powierzchni w proponowanym lokalu. W sprawie skarżącej takie sytuacje nie występują. Natomiast podnoszone przez skarżącą argumenty na okoliczność zawarcia obecnie zajmowanego lokalu, w świetle wyżej wymienionych okoliczności nie stanowią szczególnie ważnych i uzasadnionych przyczyn do zmiany decyzji w zakresie zawarcia ze skarżącą umowy najmu innego lokalu o mniejszej powierzchni użytkowej, odpowiedniego dla 4-gospodarstwa domowego skarżącej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1605/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: w punkcie pierwszym – odrzucił skargę; w punkcie drugim – zwrócił skarżącej K.W. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczone wpisu sądowego od skargi. Skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez nieuwzględnienie, iż do ochrony praw lokatora do używania lokalu stosuje się przepisy o ochronie własności; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, iż interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; b. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie spełnia dyspozycji tego przepisu, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organy gminy w sprawie w zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego; c. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że błędnie stwierdzono, że nie naruszono słusznego interesu skarżącej, ani nie pozbawiono jej praw. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w I i II instancji według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy na rozprawie oraz zaliczenie opłaty wniesionej na konto tutejszego Sądu na poczet opłaty od skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Rozpatrzenie skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 p.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, CBOSA). Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. z dnia 10 marca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 725). Ustawa ta nie przewiduje załatwiania spraw dotyczących przyznawania lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Wręcz przeciwnie – zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5), jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23) regulowane są umowami cywilnoprawnymi i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać będą sądy powszechne. Charakter administracyjnoprawny ma jedynie pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej przez gminę kończący się podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu (lub odmowy takiego zakwalifikowania). Uchwała wydana w tym przedmiocie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08). Przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego organ gminy (dzielnicy miasta) realizuje bowiem zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania - zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nim umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała Zarząd Dzielnicy [...] z dnia 27 czerwca 2024 r., nr [...] zmieniającą uchwałę Zarząd Dzielnicy [...] z dnia 26 lipca 2023 r. nr [...] w sprawie pomocy mieszkaniowej w ten tylko sposób, że § 1 ust. 2 otrzymał brzmienie: "Realizacja sprawy nastąpi poprzez zawarcie umowy najmu innego lokalu, o mniejszej powierzchni użytkowej ", zaś pozostała treść uchwały pozostała bez zmian, tj.: w § 1 ust. 1 zakwalifikował K.H. do udzielenia pomocy mieszkaniowej oraz w § 1 ust. 3 wskazał, że pomoc mieszkaniowa zostanie udzielona na zasadach pierwszeństwa. Innymi słowy, na podstawie uchwały zmieniającej z dnia 27 czerwca 2024 r., nr [...] zmieniła się wyłącznie treść i brzmienie § 1 ust. 2 uchwały z dnia 26 lipca 2023 r., nr [...] z: "Realizacja sprawy nastąpi poprzez wskazanie innego lokalu, o mniejszej powierzchni użytkowej i mieszkalnej odpowiedniego dla 3-osobowego gospodarstwa domowego" na: "Realizacja sprawy nastąpi poprzez zawarcie umowy najmu innego lokalu, o mniejszej powierzchni użytkowej". Jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, sprawy udzielania pomocy mieszkaniowej przez jednostki samorządu terytorialnego realizowane są w dwóch etapach. Etap dotyczący zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a tego dotyczyła uchwała z dnia 26 lipca 2023 r., nr [...], ma charakter administracyjnoprawny, a zatem sprawa zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej jest sprawą z zakresu władztwa publicznego, podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Rozstrzyga ona bowiem kwestię możliwości udzielenia skarżącej pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych poprzez zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego w oparciu o przesłanki, o których mowa w uchwale Rady [...] z dnia 5 grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...]. Okolicznością bezsporną jest, że skarżąca kwalifikuje się do przyznania jej lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...]. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1512/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na uchwałę z dnia 26 lipca 2023 r., nr [...]. Orzeczenie jest prawomocne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu I instancji, że tego typu regulacja nie odnosi się do kwestii zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...]. Przedmiotowa regulacja została wydane wyłącznie na skutek okoliczności, że skarżąca poinformowała Zarząd Dzielnicy, że wyszła za mąż, a pismem z dnia 15 listopada 2023 r. wskazała, że zmianie uległa struktura gospodarstwa domowego i sama zwróciła się o uwzględnienie przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej również jej męża. Weryfikacja przeprowadzona przez organ w zakresie spełnienia przesłanek do udzielenia pomocy mieszkaniowej – w związku z zaistniałą zmianą i zgłoszeniem męża do wspólnego zamieszkiwania – wypadła pozytywnie. Wynik weryfikacji dokonanej przez organ był pozytywny dla skarżącej i nie doszło do uchylenia kwalifikacji i odmowy pomocy mieszkaniowej. Kwestia zmiany liczby osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkiwania winna być zatem uwzględniona przy realizacji sprawy z rejestru poprzez złożenie osobie zakwalifikowanej odpowiedniej propozycji najmu lokalu z uwzględnieniem struktury gospodarstwa domowego wnioskodawcy. Oznacza to, że organ nie znalazł przeszkód do skierowania skarżącej do zawarcia umowy najmu lokalu i nie kwestionował udzielonej dotychczas pomocy mieszkaniowej. Zaskarżona uchwała z dnia 27 czerwca 2024 r. nie rozstrzyga ponownie (odrębnie) o udzieleniu skarżącej pomocy mieszkaniowej, bowiem w tym przedmiocie rozstrzygnęła już uchwała z dnia 26 lipca 2023 r. Zaskarżona uchwała wskazuje jedynie, że zaistniała zmiana okoliczności (zgłoszenie męża do wspólnego zamieszkiwania) nie daje podstaw do zmiany pozytywnej uchwały z dnia 26 lipca 2023 r. w sprawie zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała z dnia 27 czerwca 2024 r. nie rozstrzyga o udzieleniu skarżącej kolejnej pomocy mieszkaniowej ani nie odmawia udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu [...]. Zaskarżona uchwała z dnia 27 czerwca 2024 r. nie uchyla też dotychczasowej – udzielonej uchwałą z dnia 26 lipca 2023 r. – kwalifikacji do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Zaskarżona uchwała nie rozstrzyga w zakresie uprawnień lub obowiązków. W zaskarżonej uchwale z dnia 27 czerwca 2024 r. organ zmienił jedynie zapis dotyczący realizacji uchwały w sprawie przyznanej już uchwałą z dni 26 lipca 2023 r. pomocy mieszkaniowej. Ocena prawna Sądu I instancji została szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i brak jest podstaw do jej powielania w tym miejscu. Zaskarżona uchwała z dnia 27 czerwca 2024 r. nie rozstrzyga o uprawnieniu bądź obowiązku skarżącej, nie pozbawia także skarżącej przyznanego jej dotychczas uprawnienia i nie stanowi tym samym aktu, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a przez to nie mieści się w katalogu uregulowanym w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., który podlegałby kontroli sądu. Natomiast sposób konstrukcji zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. "art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80 par. 1 i art. 107 par. 3 k.p.a." wpływa na jego ocenę jako nieskutecznego. Na jego podstawie zarzucono bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie wskazanych wyżej przepisów KPA, zaś sąd administracyjny przepisów KPA nie stosuje. Tym samym niemożliwe było skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów KPA, w sytuacji gdy jego rolą jest sprawowanie kontroli nad działalnością organów administracji poprzez sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w ramach postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy p.p.s.a. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie oparła omawiany zarzut na wytknięciu Sądowi I instancji wskazanych w jego podstawie przepisów KPA. W związku z tym zarzut sformułowany w taki sposób przez skarżącą kasacyjnie nie mógł podważyć ustaleń w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy odnoszących się do stanowiska w przedmiocie odrzucenia skargi. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył ani prawa materialnego ani przepisów postępowania, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, o czym orzekł w sentencji postanowienia. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).