III OSK 2448/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1140/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia oświetlenia naturalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Po 1140/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: "spółdzielnia"", "skarżąca" albo "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] (dalej: "organ" albo "OIP") z dnia 26 września 2022 r. nr PZ-PPR-A.5112.7.2022.4 w przedmiocie nakazu zapewnienia oświetlenia naturalnego, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 4 sierpnia 2022 r. rozpoczęto kontrolę przestrzegania wybranych przepisów prawa pracy, wybranych przepisów z zakresu legalności zatrudnienia oraz technicznego bezpieczeństwa pracy w Spółdzielni [...] z siedzibą w [...]. Kontrola zakończyła się sporządzeniem protokołu kontroli, który został podpisany został w dniu 5 sierpnia 2022 r. przez kierownika hurtowni należącej do spółdzielni i znajdującej się w [...] przy ul. [...]. A.G. Nakazem z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr 120333-53-K039-Nk01/22 inspektor pracy Państwowej Inspekcji Pracy Inspektorat Pracy w [...] zobowiązał spółdzielnię (w pkt 4 nakazu) do zapewnienia na halach magazynowych [...] dostępu do oświetlenia naturalnego w terminie do dnia 31 października 2022 r. Jako podstawę prawną żądania wskazano m.in. § 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.), dalej także "rozp. MPiPS". Spółdzielnia złożyła odwołanie od nakazu w zakresie pkt 4. Zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie § 58 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), dalej także jako "rozp. MI". W uzasadnieniu odwołania wskazano, że kontrolujący nie uwzględnili wyjaśnień kierownika hurtowni dotyczących wymogów przechowywania żywności znajdującej się w magazynach. W protokole nie odnotowano, że są to pomieszczenia magazynowe, gdzie składowane są produkty spożywcze głównie nabiałowe, a dla zapewnienia właściwej temperatury przechowania nie jest możliwe oświetlenie stanowisk pracy światłem dziennym. W odniesieniu do produktów przechowywanych w pomieszczeniach magazynowych zastosowanie mają przepisy dotyczące technologii w zakresie przechowywania środków spożywczych (głównie artykułów mleczarskich) z uwzględnieniem przechowywania bez dostępu światła dziennego i w odpowiednich warunkach temperaturowych. Podkreślono, że niezwłocznie po wykonaniu pomiarów spełniania wymogów oświetlenia elektrycznego określonych w Polskiej Normie strona zwróci się do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o wydanie zgody na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w halach magazynowych. Okręgowy Inspektor Pracy [...] decyzją z dnia 26 września 2022 r. nr PZ-PPR-A.5112.7.2022.4 utrzymał w mocy nakaz z dnia 8 sierpnia 2022 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie OIP wskazał, że zgodnie z § 25 rozporządzenia MPiPS dla odstępstwa od obowiązku zapewnienia światła naturalnego w miejscach pracy stałej zwalnia jedynie zgoda właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Ponieważ spółdzielnia takiej zgody nie przedłożyła organ odwoławczy może jedynie opierać się na ustaleniach wynikających z kontroli i zaistniałego stanu faktycznego, co w konsekwencji prowadzi do uznania zasadności wydanego nakazu. Pismem z dnia 28 października 2022 r. spółdzielnia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "k.p.a.", polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przed rozstrzygnięciem wniosku skierowanego do [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego o wydanie zgody na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego; 2. art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1614 ze zm.) dalej "u.P.I.P.", poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na uznaniu, że w wypadku magazynowania towarów wymagających braku światła dziennego zachodzą okoliczności uzasadniające utrzymanie w mocy decyzji dotyczącej nakazania zastosowania światła dziennego, podczas gdy w przypadku magazynowania artykułów mleczarskich i tłuszczów technologia produkcji (przechowywania) wymagająca wyłączenia dostępu światła dziennego uzasadnia zastosowanie światła wyłącznie elektrycznego po uzyskaniu zgody właściwego organu nadzoru sanitarnego; 3. § 58 rozp. MI; 4. § 25 rozp. MPiPS, poprzez niezastosowanie wskazanych w pkt 3 i 4 przepisów i uznanie, że w pomieszczeniach magazynowych hurtowni w [...] może być wprowadzone oświetlenie światłem dziennym, podczas gdy wymogi technologii przechowywania żywności, a głównie wyrobów mleczarskich wymagają całkowitego wyeliminowania światła dziennego i zastosowanie oświetlenia elektrycznego. Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia Okręgowego Inspektora Pracy w [...] oraz uchylenie pkt 4 nakazu Państwowej Inspekcji Pracy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 maja 2023 r. oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.". W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w zakresie istoty sporu, tj. zapewnienia dostępu do oświetlenia naturalnego w halach magazynowych należących do skarżącej podstawę materialnoprawną stanowiły przede wszystkim przepisy rozp. MPiPS oraz rozp. MI. Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie ma sporu co do okoliczności, że sporne budynki są pomieszczeniami stałej pracy, więc należy w zakresie analizy prawnomaterialnej odnieść się do ustępu drugiego § 58 rozp. MI z uwzględnieniem zawartych w nim wskazań. Już samo pojęcie pomieszczeń stałej pracy, czy związanej z pobytem ludzi odsyła do podstawowego aktu związanego z bezpiecznymi warunkami pracy jako dobra podlegającego szczególnej ochronie, a mianowicie do ww. rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Ponadto obowiązek zapewnienia pracownikom pomieszczeń pracy odpowiednich do rodzaju wykonywanych zadań ciąży na pracodawcy i wynika wprost z art. 214 § 1 ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1510 ze zm.), dalej: "k.p.". Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis § 58 ust. 2 rozp. MI ma zastosowanie tylko w granicach wyznaczonych dyspozycją § 25 rozp. MPiPS. Przepis ten znajduje się jako pierwszy w rozdziale zatytułowanym "Oświetlenie". Zgodnie z nim w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Aby więc można było zatrudnić pracowników w warunkach pracy stałej bez oświetlenia naturalnego niezbędne jest uprzednie uzyskanie zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Przez pomieszczenia pracy stałej należy rozumieć pomieszczenia, w których czas przebywania tego samego pracownika w ciągu 1 doby przekracza 4 godziny (§ 2 pkt 4 ww. rozporządzenia). Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. W dniu wydania nakazu i utrzymania go w mocy skarżąca taką zgodą nie dysponowała. Zdaniem Sądu pierwszej instancji jest oczywiste i skarżąca temu nie przeczy, że wystąpienie o zgodę było zasadne z uwagi na okoliczności wskazane w § 58 ust. 2 rozp. MI jako stanowiące wyjątek od zasady oświetlenia dziennego. W odwołaniu skarżąca zobowiązała się do uzyskania zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego na stosowanie w halach magazynowych wyłącznie światła elektrycznego. Jednakże jak wiadomo Sądowi z urzędu zgody takiej na dzień złożenia skargi do tut. sądu nie uzyskała, a w dniu 23 listopada 2022 r. Główny Inspektor Pracy utrzymał w mocy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w przedmiocie opinii, że nie zostały spełnione przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniu stałej pracy. W ocenie Sądu pierwszej instancji rację ma organ, kontestując stanowisko skarżącej, że zapewnienie światła dziennego jest niemożliwe lub niewskazane z uwagi technologię produkcji, bowiem sporne pomieszczenia nie były związane z taką technologią. Jak wynika z akt sprawy, kontroli dokonywano w halach magazynowych w hurtowni przy ulicy [...] w [...] i dowodzą tego też zdjęcia, stanowiące załącznik do protokołu kontroli. Skarżąca w odwołaniu od nakazu wskazała, że przedmiotem kontroli są pomieszczenia magazynowe, gdzie składowane są produkty nabiałowe. Sąd meriti zaznaczył, że to względy technologii produkcji, a nie magazynowania towarów ograniczają zakres podmiotowy zastosowania § 25 rozp. MPiPS, co powoduje, że nie może on znajdować zastosowania względem pracodawców prowadzących działalność inną niż produkcyjna, a skarżąca prowadzi przecież działalność handlową. Składając w dniu 29 sierpnia 2022 r. wniosek o odstąpienie od obowiązku stosowania oświetlenia naturalnego do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego skarżąca nie wykazała, aby charakter i przeznaczenie pomieszczeń objętych wnioskiem stanowiły w jakimkolwiek zakresie o ich produkcyjnym charakterze. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wprawdzie skarżąca załączyła do wniosku pomiary natężenia oświetlenia, to jednak niezależnie od oświetlenia dziennego w pomieszczeniach magazynowych ze stałymi miejscami pracy należy zapewnić oświetlenie elektryczne o parametrach zgodnych z Polską Normą "Światło i oświetlenie". Tym samym samo zapewnienie odpowiedniego natężenia światła nie eliminuje konieczności zapewnienia światła naturalnego. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że zarówno z ww. wniosku o uzyskanie zgody na odstępstwo, jak również z odwołania od nakazu nie wynika, że niemożliwe jest zapewnienie oświetlenia światłem dziennym w spornych pomieszczeniach. Wbrew też twierdzeniom zawartym odwołaniu, z treści protokołu kontroli nie wynika, by kierownik hurtowni składał wyjaśnienia odnośne rodzaju przechowywanych towarów. W zakresie pozostałych zarzutów związanych z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia Sąd meriti wskazał, że przedmiotem postępowania nie było naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych przyjętych w odniesieniu do żywności przechowywanej przez skarżącą. Podsumowując, Sąd meriti stwierdził, że prawidłowo organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji zobowiązującą skarżącą do zapewnienia dostępu do światła naturalnego w pomieszczeniach pracy. Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się spółdzielnia, wnosząc skargę kasacyjną i zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. § 58 rozp. MI; 2. § 25 rozp. MPiPS, polegające na uznaniu, że w pomieszczeniach magazynowych hurtowni w [...] może być wprowadzone oświetlenie światłem dziennym, podczas gdy wymogi technologii przechowywania żywności, a głównie wyrobów mleczarskich uzasadniają zastosowanie światła wyłącznie elektrycznego w celu prawidłowego przechowywania żywności oraz uznaniu, że zastosowanie światła wyłącznie sztucznego może mieć miejsce wyłącznie w pomieszczeniach produkcyjnych, tj. takich w których odbywa się proces produkcji; 3. art. 3 ust. 3 pkt 29 w zw. z art. art. 3 ust 3 pkt 9 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1448), poprzez niezastosowanie tych przepisów i nie uwzględnienie zawartych w nich definicji ustawowych odnoszących się do produkcji środków spożywczych, który to proces obejmuje również przechowywanie wyrobów gotowych do czasu wprowadzenia ich do obrotu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że jedynie pomieszczenia produkcyjne spełniają wymogi dotyczące zastosowanie światła wyłącznie elektrycznego. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez: 1. nie oddalenie skargi na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia 26 września 2022 r. znak sprawy PZ-PPR-A.5112.7.2022.4, podczas gdy wskazane wyżej orzeczenie zapadło z naruszeniem: a. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie zaskarżonego postanowienia na dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, podczas gdy z ustalonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego oceny wynika, że skarżąca prowadzi działalność nie tylko handlową, ale również polegającą na magazynowaniu i przechowywaniu towarów przed dalszą ich odsprzedażą; b. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy pkt 4 nakazu Państwowej Inspekcji Pracy Inspektorat Pracy w [...] z dnia 8 sierpnia 2022 r. znak nr. rej. 120333-53-K039-Nk01/22 przed rozstrzygnięciem wniosku skarżącej skierowanego do [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] o wydanie zgody na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w halach magazynowych w [...]; 2. naruszenie art. 11 pkt 1 u.P.I.P., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na uznaniu, że w wypadku magazynowania towarów wymagających braku światła dziennego zachodzą okoliczności uzasadniające utrzymanie w mocy decyzji dotyczącej nakazania zastosowania światła dziennego, podczas gdy w przypadku magazynowania artykułów mleczarskich i tłuszczów technologia produkcji (przechowania) wymagająca wyłączenie dostępu światła dziennego uzasadnia zastosowanie światła wyłącznie elektrycznego po uzyskaniu zgody właściwego organu nadzoru sanitarnego i nie uwzględnienie faktu toczącego się postępowania o wydanie zgody na odstępstwo. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11). W złożonej skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II GSK 1868/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r.; sygn. akt I OSK 931/22). W niniejszej sprawie sformułowano jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. (na podstawie którego Sąd pierwszej instancji wydał wyrok oddalający skargę) są tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy i które bez powiązania ich z innymi przepisami nie mogą stanowić samodzielnie podstawy kasacyjnej (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 marca 2015 r.; sygn. akt I OSK 2383/14 oraz dnia 4 marca 2015 r.; sygn. akt II GSK 78/14). Art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Należy w związku z tym zauważyć, że błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (zob. w tej materii H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Należy dodać, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lub art. 151 P.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednakże miejsca. Jednocześnie podnieść należy, że w skardze kasacyjnej nie zostało wykazane na czym miałoby polegać naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a Wskazać należy, że art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2011 r.; sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2007 r.; sygn. akt II OSK 610/06; zob. nadto postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2438/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r.; sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można nadto skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. w tej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r.; sygn. akt I GSK 264/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w przedmiocie nakazu zapewnienia w halach produkcyjnych oświetlenia naturalnego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Należy nadto odnotować, że w warstwie opisowej analizowanego zarzutu autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonego aktu, mimo że organ przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów, albowiem z ustalonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego oceny wynika, że skarżąca kasacyjnie prowadzi działalność handlową oraz działalność polegającą na magazynowaniu i przechowywaniu towarów przed dalszą ich odsprzedażą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia wskazanych w warstwie opisowej analizowanego zarzutu sensu largo przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego aktu przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i nie stwierdzając uchybień miał podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 151 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja autora skargi kasacyjnej sprowadza się de facto do gołosłownej polemiki z prawidłowymi ustaleniami organu. Nadto autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przed rozstrzygnięciem wniosku skarżącej kasacyjnie skierowanego do [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] o wydanie zgody na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w halach magazynowych w [...]. Należy w tym miejscu odnotować, że ww. przepis stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Co zatem oczywiste treść wskazanego przepisu jest nieadekwatna do warstwy opisowej zarzutu. Niezależnie od ww. mankamentu formalnego podnieść należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że kwestia wydania przez wojewódzkiego państwowego inspektora sanitarnego zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego stanowi przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru sanitarnego, uwzględniającego także wstępne stanowisko w sprawie zastosowania oświetlenia wyłącznie elektrycznego w odrębnym trybie przez okręgowego inspektora pracy. Co ważne, organ podkreślił, że w sytuacji zmiany stanu prawnego lub faktycznego np. wydania przez organ nadzoru sanitarnego decyzji wyrażającej zgodę na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego zaistnieją podstawy do uchylenia obowiązku, o którym mowa w kwestionowanej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać zatem należy, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stanu faktycznego i jego oceny przyjętych jako podstawa rozstrzygania przez organ oraz zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się z kolei łącznie i we wzajemnym powiązaniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego skonstatować należy, że zarzuty te są nieskuteczne. Podstawą materialną zaskarżonego rozstrzygnięcia były regulacje z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z art. 10 pkt 1 u.P.I.P. do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy między innymi nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych. W punkcie 7 lit. a tego artykułu wskazano, że do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy podejmowanie działań polegających na zapobieganiu i ograniczaniu zagrożeń w środowisku pracy, a w szczególności badanie okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz kontrola stosowania środków zapobiegających tym wypadkom. Zgodnie z art. 11 pkt 1 u.P.I.P. w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Ustaleniu stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz udokumentowaniu dokonanych ustaleń służy postępowanie kontrolne, przeprowadzane u pracodawców według zasad określonych w rozdziale IV-tym ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, dotyczącym postępowania kontrolnego. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 u.P.I.P. w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a. Z art. 33 ust 1 pkt 1 u.P.I.P. wynika natomiast jednoznacznie, że podstawą wydania decyzji, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a, są ustalenia dokonane w toku kontroli, które - jak wskazuje art. 31 ust. 1, poza wyjątkiem określonym w ust. 10, a dotyczącym decyzji ustnych i poleceń - dokumentowane są formie protokołu. Wymaga przy tym podkreślenia, że regulacje wynikające z art. 11 pkt 1–6a wskazanej wyżej ustawy upoważniają do twierdzenia, że ustawodawca zabezpieczył całą sferę BHP bardzo mocnymi środkami prawnymi, którymi mogą posłużyć się inspektorzy pracy. Postać blankietowa naruszeń w sferze BHP (art. 11 pkt 1 u.P.I.P.) obejmuje wszelkie naruszenia przepisów lub zasad BHP, także tych, które nie zostały przez ustawodawcę wyraźnie sformułowane. Inspektorzy pracy mają w tym zakresie do dyspozycji decyzje administracyjne. Są to środki o charakterze władczym, tzn. zabezpieczone przymusem państwowym (zob. w tej materii Krzysztof W. Baran (red.), Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Komentarz. System Informacji Prawnej LEX/el 2025). Wymaga również zaakcentowania, że prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy wynika wprost z art. 66 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i zgodnie z art. 15 k.p. należy do podstawowych zasad prawa pracy. Nadrzędnym celem tego prawa jest ochrona szczególnej wartości jaką jest życie i zdrowie ludzkie. Dlatego też pracodawca obowiązany jest chronić życie i zdrowie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki (art. 207 § 2 k.p.). W szczególności pracodawca jest obowiązany organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy (art. 207 § 2 pkt 1 k.p.). To pracodawca ponosi odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy (art. 207 § 1 k.p.).Obowiązki pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter bezwarunkowy (obciążają pracodawcę niezależnie od sposobu spełniania świadczenia przez pracownika), niepodzielny (działania i zaniechania innych podmiotów nie zwalniają pracodawcy od odpowiedzialności za stan BHP w miejscu pracy), realny (muszą być wykonane w naturze, bez możliwości wykonania zastępczego w postaci wypłaty równowartości nieotrzymanego świadczenia) oraz podwójnie zakwalifikowany (są powinnościami ze stosunku pracy o charakterze zobowiązanym wobec pracownika i publicznoprawnym wobec państwa, którego wykonanie jest zabezpieczone nadzorem państwowym). Przytoczone przepisy wchodzą w skład systemu norm prawnych składających się na instytucję ochrony pracy, rozumianej jako całokształt gwarancji prawnych służących zabezpieczaniu zdrowia i życia ludzkiego w procesie pracy (zob. w tej materii wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 r.; sygn. akt IV SA/Wr 305/05 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2010 r.; sygn. akt II SA/Bd 527/10). Kontrola przestrzegania przez pracodawcę norm z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy zawsze musi być więc dokonywana przez pryzmat tych podstawowych regulacji wyznaczających kierunek i nadających sens całemu systemowi ochrony pracy (zob. w tej materii m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2019 r.; sygn. akt IV SA/Wr 480/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie argumentował Sąd pierwszej instancji, że przepis § 58 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma zastosowanie tylko w granicach wyznaczonych dyspozycją § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Przepis ten znajduje się jako pierwszy w rozdziale zatytułowanym "Oświetlenie". Zgodnie z nim w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Aby więc można było zatrudnić pracowników w warunkach pracy stałej bez oświetlenia naturalnego niezbędne jest uprzednie uzyskanie zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Przez pomieszczenia pracy stałej należy z kolei rozumieć pomieszczenia, w których czas przebywania tego samego pracownika w ciągu 1 doby przekracza 4 godziny (§ 2 pkt 4 ww. rozporządzenia). Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Jak wynika z akta sprawy w dniu wydania nakazu i utrzymania go w mocy skarżąca kasacyjnie taką zgodą nie dysponowała. Istotnym jest nadto wskazanie, że kontroli dokonano w halach magazynowych w hurtowni przy ulicy [...] w [...], co potwierdzają zdjęcia stanowiące załącznik do protokołu kontroli. Skarżąca kasacyjnie w odwołaniu od nakazu przyznała, że przedmiotem kontroli są pomieszczenia magazynowe, gdzie składowane są produkty nabiałowe. To względy technologii produkcji, a nie magazynowania towarów ograniczają zakres podmiotowy zastosowania § 25 ww. rozporządzenia, co powoduje, że przepis ten nie może znajdować zastosowania względem pracodawców prowadzących działalność inną niż produkcyjna. Skarżąca kasacyjnie prowadzi zaś działalność handlową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że okoliczności wiążące się z ochroną zdrowia pracowników (związaną z przestrzeganiem usankcjonowanych przez obowiązujące przepisy norm i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy) mają prymat nad interesem skarżącej kasacyjnej jako pracodawcy. Odnosząc się do zarzutu związanego z powołanymi przez skarżącą kasacyjnie przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia podnieść należy, że wymakają się one spod kontroli w niniejszej sprawie, co trafnie zaakcentował Sąd meriti. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie było bowiem naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych przyjętych w odniesieniu do żywności przechowywanej przez skarżącą kasacyjnie. Konkludując wskazać należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły skutkować podważeniem prawidłowości zaskarżonego wyroku. Organy Państwowej Inspekcji Pracy dokonały prawidłowej oceny ustaleń z przeprowadzonej kontroli w zakresie przestrzegania zasad BHP i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W tym świetle za w pełni prawidłowy uznać należy wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający wniesioną skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.