I SA/Lu 51/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jakub Polanowski, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko Protokolant Specjalista Ewelina Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. D. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2024 r. nr SKO.41/1826/PO/2024 w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. D. i A. M. kwotę 679 (sześćset siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 listopada 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję [...] z dnia 28 lutego 2024 r., określającą A. D. i A. M. (stronom, skarżącym) kwotę przypadającą do zwrotu z tytułu wykorzystania dotacji oświatowej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 22.621,07 zł oraz nakazującą zwrot tej kwoty do budżetu Miasta wraz z odsetkami. Jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, strony prowadziły Przedszkole Niepubliczne "Z. " z oddziałami integracyjnymi. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia 21 czerwca 2022 r. stwierdzono wykorzystanie uzyskanej na ten cel dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Dotyczyło to kwoty 31.392,55 zł, która została przeznaczona na: premie zadaniowe dla 2 pracowników w związku z pełnieniem funkcji opiekuna stażu dla nauczycieli w wysokości 22.621,07 zł, ubezpieczenie mienia i sprzętu w łącznej kwocie 3.263 zł, usługi księgowe w kwocie 2.952 zł oraz dostęp do platformy [...] w wysokości 2.556,48 zł. Po odebraniu wystąpienia pokontrolnego skarżące zwróciły część zakwestionowanej należności w kwocie 9.939,48 zł. W zakresie premii odmówiły zwrotu i tłumaczyły, że wydatki przeznaczone na ten cel były ściśle powiązane z realizacją celów określonych w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (u.f.z.o.). Organ pierwszej instancji zakwestionował i uznał za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem wydatki na premie za pełnienie funkcji opiekuna stażu dla nauczycieli. Ocenił, że nie jest to funkcja niezbędna do wykonywania pracy w placówce, a beneficjentami dodatkowych obowiązków nie byli uczestnicy zajęć przedszkolnych, tylko sami nauczyciele. Podnoszenie kwalifikacji jest aspektem dodatkowym, poprawiającym pozycję nauczycieli na rynku pracy. Ponadto, ocena prawidłowości sfinansowania wydatku z dotacji nie może opierać się jedynie na zobligowaniu stron do jego ponoszenia. Zdaniem organu, wypłacone kwoty stanowiły premie, a nie nagrody. Wydatki te, choć mogą być bieżącymi, nie kwalifikują się jako wydatki, o których mową w art- 35 u.f.z.o., a więc jako wydatki poniesione w celu realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżące zarzuciły naruszenie art. 35 u.f.z.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sporne wydatki, przeznaczone na rozliczenie premii zadaniowych dla dwóch pracowników w związku z pełnieniem funkcji opiekuna stażu dla nauczycieli, nie były ściśle powiązane z realizacją celów określonych w tym przepisie. Nadto, ich zdaniem organ błędnie ustalił stan faktyczny przyjmując, że rozliczenie premii nie stanowiło wydatków zgodnych z przeznaczeniem dotacji oświatowej. W świetle art. 35 ust. 5 pkt 3 oraz 4 u.f.z.o. nie jest zasadne zawężanie katalogu wydatków, które mogą być sfinansowane z dotacji, wyłącznie do zaleceń zawartych w orzeczeniach, jakimi legitymują się uczniowie. Należy więc uznać, że wydatki związane z kształceniem nauczycieli, opiekujących się uczniami z orzeczeniami o niepełnosprawności, mogą być finansowane z tej części dotacji, gdyż jak zostało wskazane powyżej, cel ten mieści się w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (w tym profilaktyki społecznej) w odniesieniu do uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Wydatki związane z premiami dla pracowników za pełnienie funkcji opiekuna stażu dla nauczycieli mieszczą się zatem w regulacji art. 35 u.f.z.o. Do prawidłowego funkcjonowania placówki niezbędne jest zatrudnianie wykwalifikowanej kadry nauczycielskiej. Dzięki temu może ona spełniać należycie zadania oświatowe. Doskonalenie zawodowe nauczyciela przyczynia się do zdobycia wyższych umiejętności zawodowych, rozwoju kompetencji pozwalających na trafniejsze dobranie oddziaływań pedagogicznych, a także wpływa znacząco na jego samoocenę i postrzeganie w oczach całego zespołu. Głównym priorytetem placówki jest stała kadra. Za podstawę takiej kwalifikacji wydatku na premię zadaniową z tytułu sprawowania opieki nad nauczycielem odbywającym staż należy przyjąć art. 10 ust 1 Prawa oświatowego, a więc zapewnienie warunków funkcjonowania szkoły. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 124 ust. 4, art. 126, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.), art. 35 ust. 1, ust. 2, ust. 3 u.f.z.o. oraz art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego. Podkreślił, że dotacja oświatowa może być przeznaczana na wydatki (wynagrodzenia, nagrody) związane z wykonywaniem przez nauczyciela zadań dydaktycznych, opiekuńczych lub wychowawczych bezpośrednio na rzecz uczniów. Wypłacane premie tego celu nie realizowały, stanowiąc w istocie przysporzenie majątkowe dla pracowników, bez wykazanego uzasadnienia nawiązującego do wykonywania obowiązków pracownika placówki. W sytuacji, gdy premia zadaniowa czy dodatek do wynagrodzenia stanowi tylko dodatkową gratyfikację dla nauczyciela oraz nie ma bezpośredniego związku z pracą na rzecz uczniów (nauczyciel ją otrzyma bez względu na zaangażowanie i jakość pracy na rzecz dzieci), nie powinny być finansowane z dotacji oświatowej. Tylko gdy warunki przyznawania premii (nagród) powiązane są z kształceniem, wychowaniem czy opieką realizowaną w placówce, premie (nagrody) mogą być pokryte z dotacji. Beneficjentem premii czy nagrody powinno być dziecko, a nie nauczyciel. W przeciwnym razie premia ma charakter motywujący nauczyciela i nie może być pokryta z dotacji oświatowej. W ocenie organu, pełnienie funkcji opiekuna stażu nie jest niezbędne do wypełniania przez nauczyciela zadań związanych w szczególności z opieką i kształceniem dzieci. Brak jest bezpośredniego związku pomiędzy pełnieniem funkcji opiekuna stażu a pracą na rzecz dzieci. Nauczyciel ma prawo do awansu, podnoszenia kwalifikacji, możliwości w tym zakresie mogą go motywować, ale co do zasady powinien posiadać niezbędne kwalifikacje już w momencie podejmowania pracy. Tym samym nie istnieje bezpośredni związek między wypełnianiem dodatkowych czynności opiekuna stażu i uzyskaniem premii zadaniowych przez niego, a kwalifikacjami nauczyciela i jego pracą na rzecz dziecka. Organ odwoławczy podkreślił też, że wynagrodzenie nauczycieli zostało rozliczone z dotacji udzielonej na uczniów niepełnosprawnych, a premie za pełnienie funkcji opiekuna stażu nie wynikały z realizacji zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego. W tych warunkach organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję A. D. i A. M. wniosły o jej uchylenie wraz z decyzją organu pierwszej instancji, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 oraz § 3 k.p.a. przez wadliwe sformułowanie treści decyzji administracyjnej, a w szczególności jej uzasadnienia, niewskazanie i nieodniesienie się do wszystkich przepisów prawnych, brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Ich zdaniem, doszło też do naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez dokonanie wybiórczej, dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności przez podzielenie ustaleń organu pierwszej instancji bez dokładnego zbadania sprawy, brak przeprowadzenia analizy większości dowodów znajdujących się w sprawie, pominięcie faktycznych obowiązków opiekunów stażu wynikających z obowiązujących przepisów prawa, jak i faktycznych czynności wykonywanych przez te osoby, lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia, brak własnej analizy, a także brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, działanie w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej przez poprzestanie na analizie treści regulaminu wynagradzania z pominięciem faktycznych czynności, za które premia była wypłacona, a nadto działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i stosowanie przepisów prawa w sposób dowolny. . W skardze podniesiono też zarzuty naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 5, ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 1 i 62 ust. 1 i 3 u.f.p. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez podtrzymanie nakazu zwrotu dotacji, art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 44 ust. 3 u.f.z.o. przez uznanie, że premie nie stanowią wydatków bieżących i rozliczenie ich z dotacji stanowi wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a także § 5 ust. 1 pkt 1-8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli przez niezastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego, mimo że zakwestionowane wydatki są zgodne z przeznaczeniem dotacji i wpisują się w wydatki bieżące przedszkola. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że na skarżących ciążył obowiązek zapewnienia nauczycielom awansu zawodowego, a w tym zakresie także przydzielenia opiekuna stażu. Pełnienie funkcji opiekuna stażu wiąże się z obowiązkami wykraczającymi poza zakres czynności wynikający z zajmowanego stanowiska. W przedszkolach samorządowych dodatek do wynagrodzenia z tytułu pełnienia takiej funkcji jest obligatoryjny i wynika z przepisów prawa. Zadania te są statutowymi zadaniami przedszkola, zgodnymi z celem działalności placówki wychowania przedszkolnego. Z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. jasno wynika, że dotacje mogą być wykorzystane na pokrycie bieżących wydatków placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego. W ocenie skarżących, koszty premii zadaniowych bez wątpienia mieściły się w katalogu wydatków, które mogą być sfinansowane z dotacji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli skarżące podniosły, że wynikające z tego unormowania obowiązki opiekuna stażu, dotyczące wspierania i współpracy z nauczycielem-stażystą, zostały przez organy pominięte. Większość zadań opiekuna stażu odzwierciedla codzienną pracę przedszkola i jest tożsama z funkcjami, które sprawuje każdy pracownik placówki w przypadku pojawienia się nowego pracownika. Specyfika pracy przedszkola sprawia, że każde z powyższych zadań związane jest również z czynnym zaangażowaniem opiekuna stażu i nauczyciela wobec beneficjentów dotacji, czyli dzieci. Skarżące zakwestionowały też zasadność podważenia rozliczenia premii z dotacji na uczniów objętych kształceniem specjalnym. Zaznaczyły, że w ich przedszkolu większość dzieci posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Każdy pracownik w codziennej pracy realizuje względem dzieci zadania i zalecenia z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, czy indywidualnych programów edukacyjno-terapeutycznych. Tym samym, zadania związane z pełnieniem funkcji opiekuna stażu były ściśle związane z dziećmi objętymi kształceniem specjalnym. W skardze zaznaczono, że kształcenie i awans zawodowy jest obowiązkiem każdego nauczyciela, niezależnie od tego czy jest zatrudniony w przedszkolu niepublicznym czy samorządowym. Zarówno opiekun stażu, jak i nauczyciel realizują swoje zadania podczas bieżącej pracy z dzieckiem. Beneficjentem rozwoju nauczyciela jest dziecko. Wiedzę i umiejętności nabywa się na bieżąco, a nie tylko w momencie uzyskania dyplomu. Zdaniem skarżących, w sprawie pominięto istotne przepisy regulujące awans zawodowy nauczycieli, w tym w szczególności zadania opiekunów stażu. Na żadnym etapie postępowania nie badano ani nie zażądano dowodów pozwalających ustalić, na czym faktycznie polega proces awansu zawodowego. Skarżące nie zgodziły się też ze stwierdzeniem, że premia miała charakter motywujący nauczyciela i z tego względu nie mogła być pokryta z dotacji. Jedną z funkcji wynagrodzenia (nie tylko premii) jest funkcja motywacyjna. Zmotywowanie pracownika przekłada się również na jego efektywność względem dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, popierając stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że nie ma bezpośredniego związku pomiędzy pełnieniem funkcji opiekuna stażu i pracą na rzecz uczniów. Dodatkowe obowiązki związane z opieką nad stażystą nie mają wpływu na proces kształcenia i opieki nad dziećmi. Ponadto, premie za pełnienie funkcji opiekuna stażu nie wynikały z realizacji zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest w ocenie Sądu zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. Przedmiotem sporu w sprawie jest istnienie podstawy do określenia przez organ wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i z tego względu podlegającej zwrotowi w kwocie 22.621,07 zł za lata 2019 - 2022 r. Wskazana kwota dotyczy rozliczonej z dotacji oświatowej premii zadaniowej dla dwóch pracowników prowadzonego przez skarżące Przedszkola Niepublicznego "Z. " z Oddziałam Integracyjnym, w związku z pełnieniem przez nich funkcji opiekuna stażu dla podnoszących swoje kwalifikacje zawodowe nauczycieli. Skarżące odmówiły zwrotu tej kwoty twierdząc, że wydatki na wskazany cel były ściśle związane z realizacją celów określonych w art. 35 u.f.z.o. Zdaniem organu, jedynymi beneficjentami premii byli nauczyciele, którym zwiększono w ten sposób wynagrodzenie. W żadnym zaś razie wydatek ten nie jest – jak stwierdzono w decyzji – wydatkiem bieżącym poniesionym w celu realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, jak też w realizacji zaleceń wynikających z orzeczeń dzieci z niepełnosprawnością i nie może być pokryty z dotacji. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy rację w zaistniałym sporze należy przyznać skarżącym. Poza sporem jest to, że sprawa dotyczy dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm., dalej: u.f.z.o.). Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu, zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.; u.f.p.). Brak jest definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym, dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18). Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie: - 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 KN - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1, - 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 KN - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 35 ust. 2 u.f.z.o.). W myśl art. 236 ust. 2 i 3 u.f.p. – (ust. 2) przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. (ust. 3) W planie wydatków bieżących wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków bieżących, w szczególności na: (1) wydatki jednostek budżetowych, w tym na: (a) wynagrodzenia i składki od nich naliczane, (b) wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań; (2) dotacje na zadania bieżące; (3) świadczenia na rzecz osób fizycznych; (4) wydatki na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego; (5) wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, przypadające do spłaty w danym roku budżetowym; (6) obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego. Dotacja, o której mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, przekazana na uczniów i wychowanków, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz na uczniów oddziałów integracyjnych w szkołach może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 127 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz na organizację zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 17 ustawy - Prawo oświatowe (art. 35 ust. 4 u.f.z.o.). Przez wydatki, o których mowa, należy rozumieć w przypadku: 1) przedszkoli specjalnych, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych specjalnych, szkół specjalnych oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7 ustawy - Prawo oświatowe – wydatki, o których mowa w ust. 1; 2) przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz szkół, niewymienionych w pkt 1, innych form wychowania przedszkolnego oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradni specjalistycznych - wydatki na realizację zadań wynikających z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego, orzeczeniach o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, indywidualnych programach zajęć, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, oraz indywidualnych programach edukacyjno-terapeutycznych, o których mowa w art. 127 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zapewnienie warunków ich realizacji; 3) przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, niewymienionych w pkt 1, oraz innych form wychowania przedszkolnego - oprócz wydatków, o których mowa w pkt 2, także wydatki na realizację zadań innych niż określone w pkt 2, w wysokości niezbędnej dla realizacji zadań tych placówek wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w odniesieniu do uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych (art. 35 ust. 5 u.f.z.o.). W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm., dalej u.p.o.), organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1); zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym (pkt 2); wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych (pkt 5). Zgodnie z art. 6 pkt 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2018 r., poz. 967 ze zm.). która to ustawa – zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit b – ma zastosowanie także do przedszkoli niepublicznych, nauczyciel obowiązany jest doskonalić się zawodowo, zgodnie z potrzebami szkoły/przedszkola. Zgodnie zaś z art. 91b ust. 2 pkt 3 i 4 Karty Nauczyciela, do nauczycieli zatrudnionych w niepublicznych przedszkolach w wymiarze co najmniej ˝ obowiązkowego wymiaru zajęć, mają zastosowanie przepisy art. 9a-9h (Rozdział 3a) o awansie zawodowym. Jak z kolei wynika z art 9c ust. 4 Karty Nauczyciela we wskazanym wyżej brzmieniu, nauczycielowi stażyście i nauczycielowi kontraktowemu odbywającemu staż dyrektor szkoły przydziela spośród nauczycieli mianowanych lub dyplomowanych opiekuna, z tym że w przedszkolach, szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2, opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze. Zadaniem opiekuna stażu, o którym mowa w ust. 4, jest udzielanie nauczycielowi pomocy, w szczególności w przygotowaniu i realizacji w okresie stażu planu rozwoju zawodowego nauczyciela, oraz opracowanie projektu oceny dorobku zawodowego nauczyciela za okres stażu (ust. 5). Jak wynika z powyższego, rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej, m.in. przez niepubliczne przedszkole czy też pokrywaniu wszelkich jego wydatków (por. wyroki NSA z: 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14; z 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12; z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13). W doktrynie i judykaturze pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 777/08). Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025, por. L. Lipiec, Komentarz do art. 145 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, LEX/el 2008 oraz wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 455/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 717/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1231/10). Należy również pamiętać, że zgodnie z art. 126 u.f.p. środki publiczne (a takimi są dotacje oświatowe) podlegają szczególnym zasadom rozliczania. Ponadto dotacje należą do wydatków budżetu państwa na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, dlatego przy ich wydatkowaniu a następnie kontroli uwzględnić należy zasady przewidziane w art. 44 ust. 3 tego aktu prawnego, z którego wynika, że wydatki publiczne powinny być dokonywane: (-) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: (a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, (b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; (-) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań oraz (-) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Ocena zasadności wydatków dokonywana przez pryzmat art. 35 ust. 1 u.f.z.o. musi bezwzględnie uwzględnić zatem treść ww. art. 44 ust. 3 u.f.p. Podmiot dotowany ma obowiązek wykazania związku między wydatkami a zadaniami danego niepublicznego przedszkola (mieszczącymi się w katalogu zawartym w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.), a także udowodnienia, kiedy i w jakich kwotach konkretne wydatki zostały poniesione. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2101/18, odnosząc się do kwalifikacji wydatków na podstawie art. 35 ust. 1 u.f.z.o. wskazał, że należy wykazać szczególny związek pomiędzy rodzajem konkretnego wydatku a sferą działalności dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczej. W niniejszej sprawie organ zakwestionował prawo skarżących do objęcia dotacją premii zadaniowych wypłacanych dwóm pracownikom z tytułu opieki nad stażystami. Kwalifikacja tego świadczenia jako premii pozostawała niesporna i nie budzi wątpliwości Sądu, także w świetle zasad wskazanych w przywoływanym w decyzji postanowieniu Sądu Najwyższego z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II PSK 186/21. W postanowieniu tym wskazano, że o charakterze świadczenia, czy jest ono premią czy nagrodą decyduje to, czy odpowiednie akty prawne przewidują z góry skonkretyzowane i zobiektywizowane (podlegające weryfikacji) przesłanki nabycia prawa do świadczenia lub przesłanki prowadzące do jego pozbawienia albo obniżenia (tak zwane reduktory); w takim przypadku mamy do czynienia z premią, której pracownik może dochodzić od pracodawcy, wykazując spełnienie przesłanek nabycia prawa (tak zwany roszczeniowy charakter świadczenia). Natomiast z nagrodą mamy do czynienia wówczas, gdy pracodawca w zakresie przyznania świadczenia dysponuje marginesem swobody, uznania. Krótko mówiąc, nagroda nie jest uzależniona od dopełnienia przez pracownika konkretnego warunku, a jej przyznanie stanowi konsekwencję wykonywania zadań przez wzorowe wypełnianie obowiązków pracowniczych. Premia w stosunkach pracy jest wynagrodzeniem za pracę, czyli świadczeniem wzajemnym należnym pracownikowi za pracę (art. 22 § 1 k.p.) wykonaną zgodnie z treścią stosunku pracy, ukształtowaną wolą stron stosunku pracy. Premia należy się pracownikowi obok zwykłego wynagrodzenia, właśnie za wykonanie powierzonych pracownikowi do realizacji szczególnych obowiązków pracowniczych. W ocenie Naczelnego Sądu Najwyższego, jeżeli premia stanowi stały, systematycznie wypłacany składnik wynagrodzenia osoby realizującej cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, przy założeniu że jej uzyskanie zależne jest od osiągnięcia dodatkowych, określonych przez pracodawcę założeń związanych z realizacja celów szkoły, zwłaszcza, gdy jej wypłata jest zapisana w umowie o pracę a pracownikowi przysługiwałoby roszczenie o jej zapłatę, to ten element wynagrodzenia może być sfinansowany z dotacji oświatowej, oczywiście w granicach wynikających z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1540/22). Taka sytuacja – w ocenie Sądu - zaistniała w niniejszej sprawie, do której nie można – zdaniem Sądu – bezrefleksyjnie odnosić tych judykatów, w których ocenie z punktu widzenia finansowania dotacją podlegało premiowanie pracowników w związku z bliżej nieokreślonymi celami placówki oświatowej i w sposób, którego nie odzwierciedlały ani regulamin wynagradzania, ani statut placówki, ani też umowy o pracę (w zakresie sposobu przydzielania i kalkulacji kwoty premii). Z tego względu premie takie uznane zostały za nierealizujące celu związanego z kształceniem, wychowaniem czy opieką, ale za stanowiące przysporzenie majątkowe dla pracowników, bez wykazanego uzasadnienia nawiązującego do wykonywania obowiązków pracownika, a przez to .za nie mogące być wydatkami pokrywanymi z dotacji (zob. wyroki NSA z dnia: 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2101/18, 23 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1540/22, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt I SA/Lu 249/23). W niniejszej sprawie skarżące, w ocenie Sądu, wykazały natomiast powiązanie premii (określonej jako zadaniowa) z celami, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Nie budzi wątpliwości, że wypłacone dwojgu pracownikom świadczenia miały ściśle określone podstawy faktyczne – stanowiły dodatek funkcyjny z tytułu sprawowania funkcji opiekuna stażu, a sposób ich kalkulacji wynikał z umowy o pracę i nie budził wątpliwości organu tj. nie był objęty uznaniowością organu prowadzącego lub dyrektora placówki. Zdaniem organu, wydatek ten, jakkolwiek bieżący, nie służył realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Beneficjentami zadań związanych z awansem zawodowym nauczycieli nie były dzieci, ale sami pedagodzy, którzy w ten sposób uzyskiwali motywację do rozwoju i konkurencyjność na rynku pracy. Chociaż nie sposób zaprzeczyć i temu aspektowi rozwoju zawodowego, to jednak trudno uznać, by – szczególne z punktu widzenia organu prowadzącego i dyrektora placówki – był on wiodący i zasadniczy. Jak słusznie podkreśliły skarżące, zapewnienie drogi rozwoju zawodowego nauczycieli z jednej strony jest obowiązkiem osób prowadzących placówkę, z drugiej – podnosi prestiż placówki i wpływa bezpośrednio na jakość kształcenia i opieki oraz stabilizację kadrową, pozostającą nie bez znaczenia dla realizacji wszystkich celów, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Nie można przecież podzielić zapatrywania, że ideą wcielania procesu awansu zawodowego i jego finansowania jest w założeniu przygotowywanie pracownika do konkurowania na rynku pracy, ergo - do odejścia z placówki. Jak podkreśliły skarżącego, założenie dla tego procesu jest całkowicie odwrotne – kształcenie nauczyciela wiąże go z placówką, a stabilność kadrowa jest szczególnie istotna dla dzieci na etapie wczesnym. Rozwój zawodowy jest związany z doskonaleniem umiejętności zawodowych, zdobywaniem doświadczenia, które łącznie prowadzą do osiągnięcia celu, o którym mowa w art. 35 u.f.z.o. Placówka ma wprawdzie obowiązek zatrudniania profesjonalistów, czyli osób z odpowiednim wykształceniem pedagogicznym, jednak nie oznacza to, że nie mogą oni (lub wręcz nie powinni) podnosić swoich kwalifikacji i doskonalić się w zawodzie, co wynika zarówno z Karty Nauczyciela, jak i Statutu przedszkola. Ostatecznie, wbrew stanowisku organu, beneficjentami takich działań są podopieczni placówki. To oni bowiem są ostatecznie odbiorcami usługi świadczonej na odpowiednio wysokim poziomie, co bez wątpliwości ma szczególne znaczenie w wypadku placówek integracyjnych. W takim wypadku podnoszenie kwalifikacji i uaktualnianie wiedzy jest gwarancją prawidłowo sprawowanej opieki i kształcenia dzieci z orzeczeniami o niepełnosprawności, a tym samym ze szczególnymi potrzebami edukacyjnymi. Skarżące w pełni zasadnie odwołały się do analogicznej sytuacji placówek publicznych, do których mają zastosowanie przepisy art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela oraz §5 pkt 2 lit c) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2014 r., poz. 416, t.j. ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami, nauczyciele, którym powierzono sprawowanie funkcji opiekuna stażu, uprawnieni są do uzyskania dodatku funkcyjnego, mającego charakter składnika wynagrodzenia za pracę, które jest pokrywane z dotacji oświatowej. W placówkach niepublicznych, zagadnienia te regulują akty wewnętrzne placówki oraz umowy o pracę (art. 172 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, art. 9 § 1 i 2 k.p., art. 18 § 1 k.p.). Jak wynika ze Statutu Przedszkola Niepublicznego "Z. " z Oddziałami Integracyjnymi w [...], do zadań nauczycieli należy m.in. planowanie własnego rozwoju zawodowego – systematyczne podnoszenie kwalifikacji zawodowych przez aktywne uczestnictwo w różnych formach doskonalenia zawodowego (§ 18 lit b pkt 4 Statutu oraz § 18 ust. 3 pkt 16 Statutu w zmienionej wersji od września 2020 r.). Nauczyciele mają prawo do realizacji ścieżki awansu zawodowego (§ 19 ust. 1 pkt 1 lit c Statutu oraz § 25 ust. 1 pkt 1 lit c Statutu w wersji obowiązującej od września 2020 r). Zasady wynagradzania pracowników dydaktycznych, w tym zasady przyznawania dodatku w formie premii zadaniowej za pełnienie funkcji opiekuna stażu, zostały uregulowane w umowach o pracę i aneksach do tych umów (co jednoznacznie wynika z protokołu kontroli). W wypadku A. O. w aneksie do umowy zawarto postanowienie o prawie do premii zadaniowej z tytułu opieki nad stażystami (dla 4 nauczycieli) od września 2017 r. do końca stażu w kwocie 240 zł netto miesięcznie, zaś w aneksie z 2020 r. przyznano uprawnienie do tego dodatku w kwocie 280 zł netto miesięcznie za pełnienie funkcji opiekuna stażu dla 4 nauczycieli w okresie od września 2020 r. do końca stażu. Dla K. M. z kolei w aneksie do umowy o pracę znajduje się zapis dotyczący premii zadaniowej z tytułu powyższej funkcji dla 6 osób od września 2020 r. do zakończenia stażu w kwocie 420 zł netto miesięcznie. Z powyższego wynika, że doskonalenie zawodowe nauczycieli, podlegających zadaniom opiekunów stażu, było związane z działaniem placówki przedszkolnej i dokonywane w ramach celów i potrzeb tej placówki. Tym samym, koszty związane z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych tych nauczycieli, precyzyjnie określone w umowach o pracę osób będących opiekunami staży, mogą i powinny być sfinansowane z dotacji oświatowej przyznanej za kolejne lata, począwszy od 2019 r. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że premia zadaniowa, o której mowa, pozostawała w oderwaniu od celów przedszkola związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, a przyznane świadczenia nie były związane z obowiązkami pracowniczymi opiekunów stażu (będących równocześnie nauczycielami w tej placówce) i pozostawały wyłącznie ich przysporzeniem majątkowym, nie służąc bezpośrednio lub pośrednio podopiecznym przedszkola. Premie te stanowiły ściśle zdefiniowaną część wynagrodzenia za pracę opiekuna stażu, zarówno co do okresu przyznania tego świadczenia, jego wysokości, jak i zakresu obowiązków. Sprawowanie tej funkcji należało do obowiązków nauczycieli posiadających stosowne kwalifikacje, których - w sytuacji skorzystania przez nauczyciela z prawa do awansu zawodowego - wyznaczał dyrektor placówki. Sprawowanie funkcji opiekuna stażu wiązało się z dodatkowymi czynnościami pracownika, co w oczywisty sposób determinowało jego dodatkowe wynagrodzenie z tego tytułu. Jak z kolei wskazano już powyżej, ścieżka rozwojowa nauczyciela każdorazowo nakierowana jest na podniesienie jego kwalifikacji, a tym samym na usprawnienie i uatrakcyjnienie pracy z dziećmi. Tym samym ostatecznym beneficjentem awansu zawodowego nauczyciela są jego podopieczni, czyli odbiorcy usług związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką. Uzyskiwane więc przez opiekunów staży premie zadaniowe nie są świadczeniami niezwiązanymi z celami, o których mowa, choć oczywiście wprost nie stanowią one wynagrodzenia dodatkowego za działania dydaktyczne lub opiekuńcze na rzecz dzieci. Równocześnie jednak nie jest to – jak wskazał organ – gratyfikacja niezwiązana z pracą na rzecz uczniów, skoro proces awansu zawodowego nauczycieli zmierza do podniesienia ich kwalifikacji zawodowych, co przekłada się w ostatecznym rozrachunku na jakość pracy z uczniami. Nie sposób zatem zgodzić się z organem, że dodatkowe obowiązki pracownicze opiekunów staży nie mają wpływu na proces kształcenia i opieki. Trudno też uznać, że nie są to wydatki niezbędne w związku z kształceniem, wychowaniem i opieką, skoro zarówno akty prawne w postaci ustaw, jak i wewnętrzne regulacje placówki (w tym Statut) statuują obowiązek podnoszenia kwalifikacji i w jego ramach dają uprawnienie nauczycielowi do wyboru sposobu doskonalenia umiejętności, a na dyrektora (organ prowadzący) nakładają obowiązek odpowiedniej organizacji tego procesu. Rację należy też przyznać skarżącym, że premie tego typu mogą być finansowane także z dotacji udzielonej na rzecz uczniów z orzeczeniem o niepełnosprawności. Aby uzyskać pełny katalog celów, na które może być przeznaczona dotacja przez przedszkole inne niż wymienione w art. 35 ust. 5 pkt 1 u.f.z.o. należy wziąć pod uwagę nie tylko pkt 2 tego przepisu (którego treść została przywołana powyżej), ale również punkty 3 i 4. Te zaś odwołują się wprost nie tylko do zadań wynikających z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego, orzeczeniach o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, indywidualnych programach zajęć, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego oraz indywidualnych programach edukacyjno-terapeutycznych, o których mowa w art. 127 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe, ale też do wydatków na realizację zadań innych, w wysokości niezbędnej dla realizacji zadań tych placówek wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w odniesieniu do uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Zastosowania więc przez organ wykładnia ma nieuprawniony charakter zawężający. Skarżące wskazały natomiast, że uzyskiwana przez ich placówkę dotacja w znakomitej części jest dotacją na uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego (większość dzieci posiada bowiem stosowne zalecenia). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ naruszył w zaskarżonej decyzji zarówno prawo procesowe w zakresie oceny zebranego materiału dowodowego i ustaleń faktycznych (nie dokonał bowiem analizy zapisów Statutu przedszkola, ani też umów o pracę opiekunów stażu), jak też w szczególności prawo materialne poprzez niewłaściwe zastosowanie do okoliczności sprawy przepisu art. 35 ust. 1 u.f.z.o. i art. 252 u.f.p. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących (solidarnie) na podstawie art. 200 w zw z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu kwotę składa się wartość uiszczonego wpisu od skargi (679 zł). W ponowne prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni wskazaną powyższej ocenę prawną i uzupełni stosownie ustalenia faktyczne pozostające istotnymi dla rozstrzygnięcia.