IV SAB/Po 112/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. Zakład w P. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów 1. zobowiązuje Marszałka Województwa do rozpatrzenia sprawy znak [...] z wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2024 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1 sentencji; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. Zakład w P. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. S.A. z siedzibą w W. Zakład w P. (dalej również: P. S.A.; Spółka; skarżąca; strona), reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze na bezczynność Marszałka Województwa (dalej również: Marszałek; organ) w sprawie znak [...] z wniosku P. S.A. z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów zarzuciła organowi administracji publicznej naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie bez rozpoznania podania P. S.A. z dnia 11 kwietnia 2024 r. o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w sytuacji gdy wniosek nie posiadał braków formalnych i możliwe było jego merytoryczne rozpoznanie. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, co następuje. W dniu 15 kwietnia 2024 r. złożyła wniosek (podanie z dnia 11 kwietnia 2024 r.) o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z prowadzoną działalnością związaną z eksploatacją linii kolejowych w województwie [...]. W odpowiedzi na wniosek Marszałek w dniu 19 lipca 2024 r. wystosował do strony zawiadomienie (doręczone w dniu 24 lipca 2024 r.), w którym wskazywał, że w przedmiotowym przypadku nie jest organem właściwym do rozpatrywania przedmiotowej sprawy i winien go rozpatrzeć Prezydent Miasta [...] oraz wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku polegającego na zweryfikowaniu złożonego wniosku co do zakresu żądanego pozwolenia oraz złożenia wyjaśnień merytorycznych; skarżąca wyjaśnienia złożyła, natomiast nie zweryfikowała wniosku w żądanym zakresie, co organ uznał za nieusunięcie braków formalnych wniosku. W ocenie organu nie jest on właściwy do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów dla wszystkich eksploatowanych linii kolejowych w województwie [...]; właściwymi organami do rozpoznania tego podania są właściwi miejscowo starostowie oraz Prezydent Miasta [...], a Marszałek jest właściwy wyłącznie w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094). W odpowiedzi, skarżąca skierowała do Marszałka pismo z dnia 5 sierpnia 2024 r., w którym podniosła, że skoro organ uznał swoją niewłaściwość, to zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. winien był przekazać przedmiotową sprawę wedle właściwości, natomiast organ uznał, że przy wyżej wskazanym stanie rzeczy zastosowanie znajduję art. 66 § 1 k.p.a. Z rozmów telefonicznych, które strona przeprowadzała z organem, wynikało, że chce on pozostawić wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 66 § 1 k.p.a., jednak zamiast dokonać rozstrzygnięcia organ zdecydował się odwlekać w czasie termin rozpatrzenia sprawy. Początkowo, zgodnie z zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2024 r. miał to być 23 września 2024 r. Następnie kolejnym zawiadomieniem organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 2 grudnia 2024 r., a ostatnim zawiadomieniem z dnia 7 stycznia 2025 r., jako termin rozpatrzenia sprawy organ wskazał 3 marca 2025 r., uzasadniając takie działanie obciążeniem pracą departamentu odpowiedzialnego za procedowanie przedmiotowej sprawy. Skarżąca w piśmie z dnia 22 stycznia 2025 r. wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłość organu. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2025 r. Minister Klimatu i Środowiska stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednak nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zawiadomieniem z dnia 20 lutego 2025 r. Marszałek poinformował o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku P. S.A. Zakład w P. o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu 18 marca 2025 r. skarżąca ponownie wniosła za pośrednictwem organu ponaglenie do Ministra Klimatu i Środowiska, domagając się załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji - pozwolenia na wytwarzanie odpadów na terenach linii kolejowej w zakresie wskazanym przez P. S.A. we wniosku z dnia 11 kwietnia 2024 r. Spółka wyjaśniła, że niniejsza skarga poprzedzona została ponagleniami wniesionymi najpierw w piśmie z dnia 22 stycznia 2025 r. oraz następnie pismami z dnia 18 marca 2025 r. Skarżący ponownie złożył ponaglenie do organu oraz za pośrednictwem organu do Ministra Klimatu i Środowiska - i wniósł o załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów na terenach linii kolejowej w zakresie wskazanym przez P. S.A. Zakład w P. we wniosku z dnia 11 kwietnia 2024 r. Powołując się na stanowisko orzecznictwa, skarżąca podniosła, że zasadne jest wniesienie skargi na bezczynność Marszałka, który pozostawił bez rozpoznania podanie z dnia 11 kwietnia 2024 r. o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w sytuacji gdy wniosek nie posiadał braków formalnych i możliwe było jego merytoryczne rozpoznanie. Ponadto strona składała ponaglenia do organu w przedmiotowej sprawie, jednak organ nie rozpoznał merytorycznie jej wniosku i pozostawił podanie bez rozpoznania. W drugiej kolejności strona stwierdziła, że działanie organu polegające "na pozostawieniu podania bez rozpoznania" na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. jest całkowicie nieuprawnione, bowiem z treści zawiadomienia z dnia 20 lutego 2025 r. wynika, że organ dokonał już merytorycznej oceny złożonego podania, o czym świadczą również wezwania kierowane do skarżącej, w tym wezwanie z dnia 4 listopada 2024 r. oparte wyłącznie na podstawie art. 50 § 1 i art. 54 k.p.a. Według strony, powyższe potwierdza, że organ dokonał weryfikacji merytorycznej wniesionego podania, w wyniku czego nieprawidłowo pozostawił je bez rozpoznania. Powołując się na stanowisko orzecznictwa, strona zarazem podniosła, że złożony w przedmiotowej sprawie wniosek nie zawierał braków formalnych w rozumieniu art. 64 § 1 k.p.a., a zatem możliwe było jego merytoryczne rozpoznanie i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, nie zaś pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem strony, problem w przedmiotowej sprawie dotyczy interpretacji pojęcia "zakładu" na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), gdyż ujawniona wątpliwość wynika z faktu, że wniosek dotyczy instalacji będącej obiektem liniowym, którym charakterystycznym parametrem jest długość. Skarżąca przedstawiła w tym względzie poglądy dotyczące rozumienia pojęcia zakładu w świetle art. 3 pkt 48 p.o.ś., pojęcia instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 p.o.ś., jak też treści art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. określającej właściwość marszałka województwa. Argumentowała, że linie kolejowe powiązane są technologicznie i bez znaczenia pozostaje, czy są one uznawane mogące zawsze czy też potencjalnie oddziaływać na środowisko; bez wątpienia każda linia kolejowa jest połączona z sąsiednimi liniami, tworząc wspólną sieć dróg kolejowych. Dlatego w przedmiotowym wniosku wskazano jedynie te odcinki linii kolejowych, które znajdują się na terenie województwa [...] i są zarządzane przez jeden podmiot, tj. skarżącą. Ponadto strona podkreśliła, że zgodnie z brzmieniem art. 181 ust. 1a p.o.ś. organ ochrony środowiska, na wniosek prowadzącego instalację, może objąć jednym pozwoleniem instalacje położone na obszarze swojej właściwości, zatem bez względu na liczbę instalacji prowadzonych przez wnioskodawcę pozwolenie na wytwarzanie odpadów może zostać wydane dla kilku instalacji jednocześnie. Dodała, że pozwolenia na wytwarzanie odpadów obejmujące wszystkie drogi kolejowe na terenie jednego zakładu, niezależnie od tego, czy dana linia kolejowa należy do sieci [...], zostały już uzyskane przez spółkę w drodze wydania decyzji przez właściwych marszałków na terenie innych województw. Skarżąca odwołała się także do wyjaśnień Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 2 kwietnia 2020 r., przekazanych organowi przez stronę w toku postępowania. Poza tym odniosła się do treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. akt III OW 24/24 i postanowienia z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 366/18. Spółka wyjaśniła, że organ prezentuje stanowisko odmienne, gdyż wskazując na art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś., stwierdza, że jest właściwy w sprawach przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - i tylko część linii kolejowych wskazanych we wniosku (linia nr [...], linia nr [...], linia nr [...], linia nr [...], linia nr [...], linia nr [...], linia nr [...], linia nr [...], linia nr [...], linia nr [...] i linia nr [...]) kwalifikuje się do tej kategorii, natomiast pozostałe linie kolejowe wskazane we wniosku stanowią przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - a w tym przypadku właściwymi organami będą właściwi miejscowo starostowie oraz Prezydent Miasta [...]. Według skarżącej, identyczne wątpliwości rozstrzygał już NSA (postanowienie z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt III OW 155/23), gdzie analizowana sprawa dotyczyła hałasu pochodzącego od linii kolejowych mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego, stwierdziła, że skoro linie kolejowe jako budowle niebędące urządzeniem technicznymi spełniają przesłanki, by zakwalifikować je jako instalacje, a do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczają się m.in. linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, to w świetle art. 378 ust. 2a p.o.ś. marszałek województwa będzie organem właściwym w przedmiotowej sprawie. Na koniec strona zauważyła, że na skutek pozostawienia podania skarżącej bez rozpoznania została pozbawiona możliwości obrony swoich praw oraz merytorycznego zwalczania stanowiska organu. Przy tak sformułowanych zarzutach i argumentacji, strona wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o jej oddalenie w całości. Według organu, pozostawienie podania bez rozpoznania w przedmiotowej sprawie było zasadne i konieczne w świetle art. 64 § 2 k.p.a. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa skarga została wniesiona przez pełnomocnika w dniu 24 marca 2025 r. (data wpływu do organu: 26 marca 2025 r.), na skutek pozostawienia bez rozpoznania wniosku Spółki o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją linii kolejowych zlokalizowanych na obszarze województwa [...] i zarządzanych przez Zakład w P.. Wskazał na to, że skarżąca zarzuca Marszałkowi zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. w stosunku do podania Spółki z dnia 11 kwietnia 2024 r., mimo że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było ku temu podstaw. Organ potwierdził, że skargę poprzedzono wniesieniem ponagleń (z dnia 22 stycznia 2025 r. oraz z dnia 17 marca 2025 r.) do Ministra Klimatu i Środowiska, który w myśl art. 377a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.), jest organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa. Organ podniósł, że postanowieniem znak [...] z dnia 11 lutego 2025 r. Minister stwierdził, że Marszałek Województwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (bez rażącego naruszenia prawa), w związku z czym wyznaczył dodatkowy miesięczny termin załatwienia sprawy. Odwołując się do uzasadnienia postanowienia Ministra, organ stwierdził, że uwzględniając powyższe, Marszałek pismem znak [...] z dnia 20 lutego 2025 r. zawiadomił skarżącą o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Dodał, że pomimo to Spółka ponownie wniosła ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., a w wyniku jego rozpatrzenia Minister w postanowieniu znak [...] z dnia 1 kwietnia 2025 r. stwierdził, że organ I instancji nie dopuścił się przewlekłości, a nieuzupełnienie złożonego wniosku zgodnie z wezwaniem do usunięcia braków formalnych musiało spowodować jego pozostawienie bez rozpoznania. Zdaniem Marszałka, w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy nie mógł zakończyć postępowania w inny sposób niż pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ zwrócił uwagę na związanie oceną wyrażoną w postanowieniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 lutego 2025 r. i nie mógł postąpić wbrew stanowisku organu wyższego stopnia. Według organu, wbrew twierdzeniu skarżącej, wezwania do usunięcia braków podania o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów (pisma znak [...] z dnia 23 lipca 2024 r. oraz 4 listopada 2024 r.) nie dotyczyły kwestii merytorycznych, lecz zostały wystosowane do strony z uwagi na konieczność weryfikacji wniosku w taki sposób, by uwzględniał on właściwość rzeczową Marszałka Województwa, gdyż dopiero wówczas organ mógłby przystąpić do merytorycznej oceny podania. Marszałek stwierdził, że Spółka nie uczyniła zadość wezwaniu, gdyż nie podziela stanowiska organu co do kwalifikacji sieci linii kolejowych jako instalacji położonej na terenie jednego zakładu w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś., a istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do zakresu kognicji Marszałka. Według organu, zagadnienie to nie może być przedmiotem skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., bowiem kontrola sądowoadministracyjna dotyczy prawidłowości zastosowania instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania, nie zaś ustalenia, czy podanie zostało złożone do właściwego organu. Poza tym Marszalek podniósł, że jego stanowisko "dotyczące wykładni pojęcia »zakładu«, zostało potwierdzone przez Ministra Klimatu i Środowiska, nie tylko w przywołanych postanowieniach w sprawie ponagleń", ale również w odpowiedzi na interpelację poselską (pismo Ministra znak [...] z dnia 9 stycznia 2025 r., opublikowane na stronie internetowej Sejmu RP. Tymczasem Spółka powołuje się na opinię Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 2 kwietnia 2020 r., który nie uczestniczy w postępowaniach dotyczących pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, prowadzonych przez marszałka województwa w ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Ponadto Marszałek argumentował, że wniosek o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 184 ust. 2b p.o.ś., gdyż "nie wskazuje właściwości wszystkich odpadów innych niż niebezpieczne przewidzianych do wytwarzania (tabela nr 3)". Już ta okoliczność, niezależnie od kwestii właściwości organu, uniemożliwiała merytoryczne rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji co do istoty. Brak było też podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ nie wystąpiła żadna okoliczność, w świetle której postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Nie sposób było również orzec o odmowie udzielenia pozwolenia, bowiem decyzja taka ma charakter rozstrzygnięcia merytorycznego, a więc co do istoty sprawy. Tymczasem ze względu na braki formalne złożonej dokumentacji, które pomimo wezwań nie zostały usunięte, podanie nie mogło zostać rozpatrzone merytorycznie. Ponadto Marszałek stwierdził, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie mógł zastosować art. 65 § 1 k.p.a. ze względu na wielość organów właściwych do rozpoznania podania, stosownie od rodzaju danej linii kolejowej oraz jej lokalizacji. W piśmie procesowym z dni 12 maja 2025 r. ("replika na odpowiedź na skargę") Spółka, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, podkreśliła, że podtrzymuje wszystkie zarzuty i wnioski przedstawione w skardze. Ponadto strona podniosła, że twierdzenie Marszałka co do tego, że wniosek nie zawierał wszystkich elementów wskazanych w art. 184 ust. 2b p.o.ś., stwierdziła, że brak formalny w tym zakresie uzupełniła w piśmie z dnia 21 sierpnia 2024 r. w punkcie 6 (w odpowiedzi na wezwanie z dnia 23 lipca 2024 r.) oraz piśmie z dnia 26 listopada 2024 r. w punkcie 4 (w odpowiedzi na wezwanie z dnia 4 listopada 2024 r.). Poza tym strona zwróciła uwagę na to, że w uzasadnieniu zawiadomienia z dnia 20 lutego 2025 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania organ nie stwierdził, aby nieuzupełnienie braku formalnego w tym właśnie zakresie stało na przeszkodzie do rozpoznania wniosku i wydania decyzji. Natomiast organ wskazał, że to brak zweryfikowania wniosku w zakresie wskazanym w piśmie organu z dnia 19 lipca 2024 r. znak [...], czyli w zakresie właściwości organów, stanowił nieusunięcie braków formalnych wniosku, co w konsekwencji skutkowało pozostawieniem tego wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana z urzędu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Kontrola przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji (art. 3 § 1 i 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w takich sprawach obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Kwestia bezczynności organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. Z kolei w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania ocenia się zasadniczo sprawność podejmowanych czynności. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Według art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie zaś z art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przy tym, jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania (art. 37 § 3a zd. pierwsze k.p.a.). Natomiast przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z akt sprawy wynika, że w dniu 12 kwietnia 2024 r. (data nadania pocztowego) P. S.A. Zakład w P. wystąpiła do Marszałka Województwa z wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów na terenie działalności Zakładu prowadzonej na terenie województwa [...]. Podanie to wpłynęło do siedziby organu w dniu 15 kwietnia 2024 r. Przed wniesieniem skargi (co nastąpiło w dniu 24 marca 2025 r. - data nadania pocztowego) skarżąca wniosła wymagane ponaglenie, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a., na co wskazuje fakt złożenia pisma z dnia 22 stycznia 2025 r. stanowiącego ponaglenie na "bezczynność i przewlekłość" i pisma z dnia 17 marca 2025 r. stanowiącego ponaglenie na bezczynność Marszałka w załatwienia sprawy znak [...] dotyczącej wniosku P. S.A. z dnia 11 kwietnia 2024 r. (data wpływu do organu: 15 kwietnia 2024 r.). W takich warunkach Sąd stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarga była dopuszczalna, co umożliwiało jej merytoryczne rozpoznanie przez sąd administracyjny. Na dzień wniesienia skargi i rozstrzygania przez Sąd stan sprawy przedstawiał się tak, jak to zostało przedstawione w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Poza tym, na dzień rozstrzygania sprawy przez Sąd, tj. 18 czerwca 2025 r., żadna ze stron postępowania nie poinformowała Sądu o wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej znak [...] z wniosku P. SA z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne sprawy i stan prawny, wyjaśnić należy, że bezczynność jest stanem związanym z upływem terminu na załatwienie sprawy, który został określony w ustawie albo wyznaczony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., co wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych we wskazany powyżej sposób, nie ma zatem podstaw do stwierdzenia bezczynności, ale postępowanie jest prowadzone, toczy się, dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia konkretnej sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów (por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19 - to i wszystkie pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając skargę na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania sąd administracyjny zobowiązany jest ustalić rzeczywistą postać opieszałości organu administracji w załatwieniu sprawy, bez względu na to, jak zostały sformułowane żądania skargi. Przy czym bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawnie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (patrz: wyrok NSA z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 871/22). Obecnie, z uwagi na brzmienie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie "bezczynności" – inaczej niż pojęcie "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie, tj. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" – również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a. – sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych: niezałatwienia sprawy w terminie. W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności (por. np. poglądy przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 52/22). W niniejszym postępowaniu istotne było rozstrzygnięcie, czy zarzucana w skardze zwłoka organu rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przy tym, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego (na wniosek strony - art. 61 § 3 k.p.a.) wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ podejmuje czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) już w toku wszczętego postępowania (patrz np. wyroki NSA z dnia: 25 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2618/24 i II OSK 2620/24, 12 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2524/24, 11 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2508/24). Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej. Strona ma w takim przypadku możliwość wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu, a sąd dokonuje wówczas kontroli zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania (patrz: uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 oraz wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1747/22 i wyrok z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II OSK 2874/21). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zaszły podstawy do stwierdzenia bezczynności organu. Tak też finalnie – w kontekście sformułowanych żądań i argumentacji skargi – zakwalifikowała stan zwłoki organu sama skarżąca. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Dla przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie mają dwie kwestie. Pierwsza dotyczy właściwości organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Przy czym, wobec stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, Sąd wyjaśnia, że ma prawo odnieść się do tej kwestii, gdyż od jej rozstrzygnięcia zależy, czy po stronie Marszałka zachodziła powinność procedowania w sprawie. Nie stanowi to wyjścia poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Druga zaś wynikowo odnosi się do podstaw do zastosowania art. 64 § 2 oraz art. 66 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 647) organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3, jest starosta. Natomiast według art. 378 ust. 2a tej ustawy marszałek województwa jest właściwy w sprawach: 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1. Warto również zauważyć, że według ust. 1 art. 183 p.o.ś. wskazanego w art. 378 ust. 1 p.o.ś. pozwolenie wydaje w drodze decyzji organ ochrony środowiska. Przepis art. 180a p.o.ś. określa, kiedy pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest wymagane. W art. 183a p.o.ś. przewidziano, że w rozumieniu przepisów niniejszego działu prowadzącym instalację jest także podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania oznaczoną częścią instalacji. Natomiast zgodnie z art. 184 ust. 1 p.o.ś. pozwolenie wydaje się, z zastrzeżeniem art. 183b, art. 189, art. 191a i art. 217, na wniosek prowadzącego instalację. Przy tym w art. 184 ust. 2 p.o.ś. określono ogólne wymogi wniosku o wydanie pozwolenia, zaś w ust. 2a i 2b zawarto postanowienia dotyczące wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Natomiast w ust. 4 art. 184 p.o.ś. wskazano, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia należy dołączyć, w tym w pkt 5 wymóg dotyczący pozwolenia na wytwarzanie odpadów (należy dołączyć operat przeciwpożarowy spełniający wymagania określone w art. 42 ust. 4b pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach). Z kolei w art. 186 ust. 1 p.o.ś. określono przesłanki odmowy wydania pozwolenia, w tym w odniesieniu do pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Idąc dalej, Sąd podkreśla, że w pełni oddziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: postanowienia z dnia 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OW 9/25, 28 lutego 2025 r. sygn. akt III OW 90/24 i 28 maja 2024 r. sygn. akt III OW 155/23), dotyczące wykładni przepisów art. 378 ust. 1 i 2a p.o.ś. regulujących właściwość organów ochrony środowisk. Dodać należy, że według art. 376 p.o.ś. organami ochrony środowiska, z zastrzeżeniem art. 377, są m.in. starosta (pkt 2) i marszałek województwa (pkt 2b). Według delegacji ustawowej zawartej w art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.) Rada Ministrów określiła katalog przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. Przepis § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, o której mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającym decyzję nr 661/2010/UE (Dz.Urz.UE.L 348 z 20.12.2013, str. 1, z późn. zm.). Natomiast według § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia linie kolejowe inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 29, urządzenia do przeładunku w transporcie intermodalnym, mosty, wiadukty lub tunele liniowe w ciągu dróg kolejowych oraz bocznice co najmniej z jednym torem kolejowym o długości użytecznej powyżej 1 km, są przedsięwzięciami potencjalnie znacząco oddziałującymi na środowisko. Dodać również należy, że aktualnie obowiązuje rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1679 z dnia 13 czerwca 2024 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej, zmieniające rozporządzenia (UE) 2021/1153 i (UE) nr 913/2010 oraz uchylające rozporządzenie (UE) nr 1315/2013 (Dz.Urz.UE. L. z 2024 r., poz. 1679). Jednocześnie, zgodnie z art. 14 ust. 1 przywołanego rozporządzenia (UE) 2024/1679 z dnia 13 czerwca 2024 r. [podobnie jak wcześniejszego rozporządzenia (UE) nr 1315/2013], infrastruktura transportu kolejowego składa się w szczególności z: linii kolejowych, w tym: torów, rozjazdów, przejazdów kolejowych, bocznic, tuneli, mostów oraz infrastruktury łagodzącej wpływ na środowisko. Poza tym, według art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 697) linia kolejowa to wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów, zaś w myśl art. 4 pkt 1a tej ustawy droga kolejowa to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot. Przede wszystkim jednak, zgodnie z przywołanym wcześniej art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., o właściwości marszałka województwa nie decyduje to, czy dane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, ale to, czy jest przedsięwzięciem na terenie zakładu (w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś.), gdzie jest eksploatowana instalacja (w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś.), która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego, skoro linie kolejowe jako budowle niebędące urządzeniem technicznym spełniają przesłanki by zakwalifikować je jako instalacje, a do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczają się m.in. linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, to w świetle art. 378 ust. 2a p.o.ś. marszałek województwa będzie organem właściwym w przedmiotowej sprawie. Skoro skarżąca Spółka zarządza zakładem, na terenie którego eksploatowana instalacja kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. W świetle twierdzeń stron i akt sprawy pozostaje poza sporem stron postępowania, że część linii kolejowych wskazanych we wniosku Spółki z dnia 11 kwietnia 2024 r. (tabela nr 1 wniosku - str. 6), skorygowanym w piśmie z dnia 4 września 2024 r. w zakresie obszaru działania Zakładu, wchodzi w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, a zatem stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia. Natomiast to, czy działalność, której dotyczy wniosek [tu: wytwarzanie odpadów na terenie działalności Zakładu], powyższego kryterium nie spełnia, nie ma rozstrzygającego znaczenia w sprawie. W konsekwencji, o ile wezwanie skarżącej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wynikających z przepisów szczególnych (przede wszystkim art. 181 p.o.ś.) było czynnością zasadną (patrz: pismo z dnia 23 lipca 2024 r.), to zawiadomienie na podstawie art. 66 § 1 k.p.a., informujące skarżącą w stosunku do jakich terenów wniosek o pozwolenie na wytwarzanie odpadów powinien zostać złożony do innych organów (właściwych miejscowo starostów oraz Prezydenta Miasta P.) już nie. Poza tym Sąd zaważa, że przy pismach z dnia 5 sierpnia i 21 sierpnia 2024 r. Spółka przedstawiła wyjaśnienia w zakresie weryfikacji wniosku i uzupełnienia braków wniosku, a przy wspomnianym piśmie z dnia 4 września 2024 r. skorygowaną tabelę w zakresie obszaru działania Zakład w P.. Z kolei w piśmie z dnia 4 listopada 2024 r., uczynionym na podstawie art. 50 § 1 i art. 54 k.p.a. – bez powołania się na art. 64 § 2 k.p.a. – wezwano skarżącą "do usunięcia – w terminie 21 dni od dnia doręczania niniejszego wezwania – wyjaśnień merytorycznych we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów" poprzez m.in. ponowne zweryfikowanie wniosku i przedstawienie dodatkowych wyjaśnień w zakresie wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów i dołączanych do niego dokumentów. W takiej sytuacji należy przyjąć, że organ na dzień 1 listopada 2024 r. uznawał, że braki formalne wniosku nie występowały, lecz pozostały do wyjaśnienia kwestie merytoryczne. Spółka na to ostatnie wezwanie udzieliła odpowiedzi w piśmie z dnia 26 listopada 2024 r., po czym Marszałek zawiadomieniem z dnia 7 stycznia 2025 r., dokonanym na podstawie art. 36 k.p.a. (zawiadomienia takie uczynił również wcześniej w pismach z dnia 23 lipca 2024 r. i 1 października 2024 r.), poinformował stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 3 marca 2025 r. Zawiadomienie to zostało dokonane już po upływie terminu załatwienia sprawy wskazanym we wcześniejszym piśmie organu z dnia 1 października 2024 r., gdzie stwierdzono, że załatwienie sprawy nastąpi do 2 grudnia 2024 r. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy administracyjnej, a więc wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia, może mieć miejsce tylko przed upływem terminu do jej załatwienia. Reguła ta jest niezależna od tego, czy mamy do czynienia z terminem ustawowym czy terminem ustalonym przez organ. Wniosek taki jest logicznym skutkiem regulacji dotyczącej terminowości załatwiania spraw. Bez wątpliwości można przyjąć, że organ nie jest bezczynny wówczas, gdy załatwia sprawę w terminie określonym w przepisach prawa. Przyjąć także należy, że organ nie jest bezczynny w terminie, który sam zasadnie wyznaczył na podstawie przepisów prawa. Jednak w sytuacji, gdy organ w wyznaczonym przez siebie terminie nie załatwia sprawy, a kolejne ustalenie terminu następuje po upływie wcześniej wyznaczonego, to należy uznać, że organ jest bezczynny. Bezczynność to sytuacja, w której organ nie załatwia sprawy w terminie, bez względu na to, jakie są powody niezałatwienia (patrz np. wyroki NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 180/23 i 9 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 268/23). Zarazem Sąd wyjaśnia, że wprawdzie organ nie dotrzymał pierwotnego terminu załatwienia sprawy wskazanego w piśmie z dnia 23 lipca 2024 r. (termin do 23 września 2024 r.), a kolejne zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie miało miejsce w dniu 1 października 2024 r., jednakże na tym etapie kwestie formalne wniosku nadal w ocenie organu nie były wyczerpująco wyjaśnione. Tym bardziej, że Spółka jeszcze w piśmie z dnia 26 listopada 2024 r. dokonywała korekty danych, o których mowa w art. 184 ust. 2b pkt 2 p.o.ś. W tym wypadku można zatem uznać, że uchybienie to nastąpiło w warunkach art. 35 § 5 k.p.a. Stąd też nie było podstaw do przyjęcia, że stan zawinionej zwłoki w załatwieniu sprawy nastąpił już w dniu 24 września 2024 r. W takich okolicznościach, po wniesieniu pierwszego ponaglenia w tej sprawie (pismo z dnia 22 stycznia 2025 r.) i wydaniu przez Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 lutego 2025 r., postanowienia stwierdzającego, że Marszalek dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia Spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów, Marszałek na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącej o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. O powyższym organ zawiadomił Spółkę pismem z dnia 20 lutego 2025 r., w reakcji na które skarżąca wniosła ponownie ponaglenia (w pismach z dnia 17 marca 2025 r.). Dla dopełnienia rozważań wyjaśnić jeszcze należy, że według art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Natomiast stosownie do art. 66 § 1 k.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. W przypadku takim obowiązki organu niewłaściwego do rozpatrzenia wszystkich żądań ograniczone są do obowiązku zawiadomienia, że w innych sprawach wnoszący podanie powinien złożyć odrębne podanie do właściwego organu. Zasadniczo nie może też pozostawać w bezczynności w załatwieniu sprawy co do istoty organ, który nie jest rzeczowo właściwy w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt I OSK 392/23). Niemniej jednak, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wtedy, gdy stwierdzając swoją niewłaściwość w sprawie bądź kwestionując swoją właściwość, nie podejmuje działań stosownie do unormowań wskazanych w przepisach art. 65 i art. 66 k.p.a. Z kolei przekazanie podania według właściwości, względnie zastosowanie art. 66 k.p.a. albo wywołanie sporu o właściwość stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 1871/22). Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że organ, do którego wpłynęło podanie, tak długo sam uznaje swoją właściwość w sprawie, jak długo nie przekazuje otrzymanego podania innemu organowi albo nie wywołuje sporu o właściwość (art. 19 k.p.a. w zw. z art. 22 k.p.a.). W niniejszej sprawie Marszałek był właściwy w sprawie z wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów na terenie działalności Zakładu w P.. Przy tym, pomimo niezasadnego powołania się na art. 66 § 1 k.p.a., organ nie załatwił sprawy w terminie nawet w tej części, w jakiej uznawał swoją właściwość. Wszystko to wskazuje na zaistnienie po stronie organu stanu bezczynności w załatwieniu sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania było nieuprawnione. Zdaniem Sądu, organ powinien był przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia w drodze wydania decyzji załatwiającej sprawę (poprzez wydanie żądanego pozwolenia, odmowę jego wydania czy też ewentualnie tzw. merytoryczne umorzenie postępowania). Przeciwne twierdzenia organu, przedstawione końcowej części odpowiedzi na skargę, nie są słuszne. Finalnie, przyjmując najkorzystniejszą dla organu interpretację stanu faktycznego, Sąd uznał, że ostatnie przedłużenie terminu załatwienia sprawy (pismo z dnia 7 stycznia 2025 r.) było niezasadne, a nadto uczynione z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy wskazanym w piśmie z dnia 1 października 2024 r. Najpóźniej z dniem 3 grudnia 2024 r. organ popadł zatem w stan zawinionej zwłoki w załatwieniu sprawy, przyjmującej postać bezczynności (upłynęły terminy do załatwienia sprawy). Pozostawienie wniosku bez rozpoznania (zawiadomienie z dnia 20 lutego 2025 r.) stanowiło następcze potwierdzenie i utrwalenie stanu bezczynności w załatwieniu sprawy, w który popadł Marszałek. Stanowisko zajęte przez Ministra Klimatu i Środowiska w postanowieniu znak [...] z dnia 11 lutego 2025 r. i postanowieniu znak [...] z dnia 1 kwietnia 2025 r. nie mogło stanowić podstawy oceny, czy organ pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy, jaką przybrała postać i jaki miała charakter. Nie wiążą one sądu administracyjnego oceniającego opieszałość organu w załatwieniu sprawy. Niemniej mogą mieć znaczenie dla oceny wagi prawnej stwierdzonej zwłoki. Sąd dodatkowo wyjaśnia, że według orzecznictwa skardze podlega zaniechanie przez organ wykonania obowiązku procesowego, nie zaś rozstrzygnięcie załatwiające ponaglenie na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3092/19 i 29 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2011/19). Dla swej skuteczności ponaglenie musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość. Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi ani dla jej skuteczności. Skarga jest dopuszczalna zatem niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2023 r. i wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 27/20). W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że Marszałek Województwa dopuścił się bezczynności w wyżej opisanej sprawie, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku. Jednocześnie, Sąd w pkt 1 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia sprawy znak [...] z wniosku skarżącej z dnia 11 kwietnia 2024 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Termin ten koresponduje z terminami na załatwienie sprawy określonymi w art. 35 § 3 k.p.a., z uwzględnieniem treści art. 286 § 2 p.p.s.a. Nie narusza to dyspozycji art. 35 § 5 k.p.a. Sąd wziął również pod uwagę dotychczasowy okres trwania postępowania i stan zaawansowania czynności nakierowanych na zgromadzenie materiału procesowego. Wobec powyższego należało też rozstrzygnąć, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Oceniając wagę stwierdzonej zwłoki w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że bezczynność w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie miała charakteru rażącego (nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa), o czym rozstrzygnięto na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie 3 sentencji. Sąd miał na względzie, że orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie zwłoki organu winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Stąd też samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19). Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie opieszałości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 1732/24). W okolicznościach kontrolowanej sprawy taki stan rzeczy nie wystąpił. Sam okres trwania postępowania, licząc od daty wpływu podania do organu (15 kwietnia 2025 r.) do wniesienia skargi (24 marca 2025 r.), nie mógł w prosty sposób świadczyć o tym, że bezczynność, w którą organ finalnie popadł, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zwłoka nie była skutkiem złej woli organu (intencjonalnego działania na szkodę strony), lecz odmiennym rozumieniem przepisów co do właściwości organu, znajdujących zastosowanie w sprawie, wzmocnionym stanowiskiem zajmowanym przez Ministra Klimatu i Środowiska. Sąd miał na uwadze, że w sprawie – z uwagi na jej specyfikę i złożoność – początkowo zachodziła konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym co do kwestii wstępnych (formalnych), jak i merytorycznych. Poza tym w zawiadomieniach w trybie art. 36 k.p.a. sygnalizowane było przez organ obciążenie pracą, wynikające z realizowania nowych zadań cedowanych na samorząd województwa na skutek zmiany stanu prawego, w szczególności z zakresu gospodarki odpadami. Ponadto Sąd wyjaśnia, że nie znalazł z urzędu podstaw do zastosowania środków dodatkowych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Grzywna oraz przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd zasadniczo powinno być ostatecznością (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2257/22). Grzywna i suma pieniężna, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., stanowią zarazem środki dyscyplinująco-represyjne o charakterze dodatkowym, które jednakże powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20). Podkreślić również należy, że nawet w przypadku stwierdzenia, iż bezczynność organu miała postać kwalifikowaną – co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie – ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, lecz jedynie pozostawił to uznaniu sądu. Oceny zasadności przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej sąd powinien w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości dokonywać każdorazowo z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności badanej sprawy. Decyzja co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Zdaniem Sądu, zobowiązanie organu do załatwienia spawy w zakreślonym terminie stanowi wystarczające oddziaływanie na organ, przeciwdziałające dalszej zwłoce organu w postępowaniu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w określonym terminie (pkt 1 wyroku) oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 i 3 sentencji). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Sąd uwzględnił żądanie strony i wynik sprawy. Na zasądzoną sumę kosztów składają się: uiszczony wpis w kwocie 100 zł oraz koszty związane z zastępstwem procesowym w łącznej kwocie 497 zł (480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).