III SA/Kr 688/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Michał Niedźwiedź (spr.) WSA Jakub Makuch Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2025 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie z dnia 24 marca 2025 r., nr UP 200/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję. 1.1. J. G. – nazywany dalej "Skarżącym", w piśmie z 14 lipca 2022 r. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za poszczególne okresy od czerwca 2009 r. do maja 2010 r. w łącznej kwocie 18.177,19 zł. 1.2. Decyzją z 12 października 2022 r. (nr 1931/2022) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu uwzględnienia wniosku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 83 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 2, 3 oraz 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022r. poz. 1009 ze zm.; dalej jako "u.s.u.s."), jak również § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365; dalej jako "Rozporządzenie"). 1.3. Wyrokiem z 21 lutego 2023 r. (sygn. akt I SA/Kr 1301/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Skarżącego na powyższą decyzję. W motywach tego wyroku WSA w Krakowie stwierdził między innymi, że wniosek Skarżącego obejmował należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za okres od czerwca 2009 r. do maja 2010 r. Tymczasem, biorąc pod uwagę, że co do zasady, zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne - w dacie orzekania przez organ, czyli 12 października 2022 r., upłynął podstawowy termin przedawnienia tych należności. Organ powinien był zatem rozważyć, czy postępowanie w przedmiocie umorzenia powyższych należności nie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na ich wygaśnięcie – czego jednak nie uczynił. Jeżeli Skarżący w swoim wniosku o umorzenie należności wskazałby składki, które uległy przedawnieniu, to w tym zakresie organ pierwszej instancji powinien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 stawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako "k.p.a."). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ miał obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tym zakresie organ ograniczył się jednak do wymienienia dat wszczęcia postępowań egzekucyjnych względem poszczególnych okresów i zaznaczenia, że egzekucja trwa nadal oraz, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony. W motywach decyzji organ nie wskazał jednak na podstawie jakich dowodów ustalił powyższą okoliczność. 1.4. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją nr 2282/2023 z 16 listopada 2023 r. ZUS odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, rodzinne i Fundusz Pracy za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek. Wypowiadając się co do przedawnienia spornych zaległości, organ doszedł do wniosku, że były one wymagalne. Miało to wynikać z tego, że postępowanie egzekucyjne prowadzi Dyrektor ZUS, a w ramach dokonanych czynności egzekucyjnych została wyegzekwowana kwota 4 559,82 zł, która stanowi około 1/4 całości posiadanego zadłużenia. W związku z tym, że na dzień wprowadzenia zmiany w u.s.u.s. nieopłacone należności za okres od czerwca 2009 r. do maja 2010 r. objęte były postępowaniem egzekucyjnym, na podstawie art. 24 ust 5b u.s.u.s. nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności i są one wymagalne. 1.5. Na skutek wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 26 stycznia 2024 r., ZUS utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji. 1.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznawszy skargę Skarżącego od powyższej decyzji, wyrokiem z 20 czerwca 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 309/24), uchylił decyzje wydane w obu instancjach. W motywach wyroku Sąd wyjaśnił, że ZUS, wbrew wytycznym zawartym w wydanym poprzednio wyroku, nie ustalił w sposób wiarygodny czy egzekwowane należności rzeczywiście nie uległy przedawnieniu. Z kolei przy rozważaniu sytuacji finansowej Skarżącego i jego rodziny – organ analizował nieporównywalne dane tj. dane o minimum socjalnym gospodarstw domowych za I kwartał 2023 r. i dane o dochodach gospodarstwa skarżącego z III kwartału 2023 r. Tym samym w ocenie Sądu, organ w sposób rażący, naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako "P.p.s.a.") oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało wpływ na wynika sprawy. W zakresie zawieszenia biegu terminu przedawnienia, wskazując na dowody, organ ograniczył się jedynie do przytoczenia numeracji tytułów wykonawczych i wskazania ich dat doręczenia (odpowiednio 2 kwietnia 2010 r. i 30 stycznia 2017 r.) oraz zacytowania obowiązujących w tym zakresie przepisów. Nie wskazał jednak dlaczego przyjął, że powołane w decyzji doręczenia tytułów wykonawczych (które miały być doręczone 2 kwietnia 2010 r.) skutecznie zawiesiły przedawnienie. Zgodnie bowiem z obowiązującym ówcześnie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Tymczasem wymienione w decyzji jako tytuły wykonawcze numery dokumentów (rozpoczynające się od symbolu "Rb") nie odpowiadają stosowanej numeracji tytułów wykonawczych (rozpoczynających się od symbolu "TW"), ani też numeracji stosowanej przez organ egzekucyjny (rozpoczynających się od symbolu "W1DP") – organ nie wykazał więc, że umorzone w 2011 r. postępowanie egzekucyjne nie dotyczyło należności, które zostały ustalone jako nieprzedawnione. Dokumentacja ta, jako materiał dowodowy, nie przekonała WSA w Krakowie, że 1 stycznia 2017 r. zaistniały jakiekolwiek okoliczności, które dowodziłyby zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności wymienionych na wstępie zaskarżonych decyzji tj. za czerwiec 2009 – maj 2010 (ubezpieczenie społeczne); sierpień 2009 – grudzień 2009 i maj 2010 (ubezpieczenie zdrowotne); sierpień 2009 – grudzień 2009 i maj 2010 (Fundusz Pracy). Z akt nie wynikało bowiem, żeby w dniu rozpoczęcia się biegu terminu przedawnienia (1 stycznia 2012 r.) lub też później – zawieszeniu uległ termin przedawnienia należności z lat 2009 i 2010. Jak zauważył Sąd, organ pierwszej instancji wspomniał wprawdzie, że 24 maja 2013 r. (za okres ubezpieczenia społecznego wrzesień 2009 i lipiec 2009) zostały wydane decyzje "określające zadłużenie spowodowane złożonymi korektami deklaracji rozliczeniowych", ale w aktach tych decyzji brakowało. To zaś uniemożliwiło Sądowi kontrolę prawidłowości zaskarżonych decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia. Z tych to powodów Sąd uznał, że organ dokonując pobieżnych ustaleń w przedmiocie przedawnienia należności składkowych naruszył art. 153 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. Dalej WSA w Krakowie przyznał rację Skarżącego, co do tego, że organy dowolnie oceniły jego sytuację majątkową. Pierwsza z decyzji nosiła datę 16 listopada 2023 r., a więc dostępne były już dane o minimum socjalnym za II kwartał 2023 r. (opublikowane 11 listopada 2023 r.). Okoliczność ta ma znaczenie w sprawie bowiem słusznie Skarżący zauważył, że gdyby organ przyjął analogiczną metodę porównywania dochodów jego gospodarstwa (3 osoby składające się na gospodarstwo pracowniczo-emeryckie) z najbardziej aktualnymi danymi statystycznymi (dane za III kwartał zostały opublikowane już po wydaniu decyzji – tj. 5 grudnia 2023 r., a za IV kwartał – 4 kwietnia 2024 r.) to okazałoby się, że dochód rodziny skarżącego (4 664,52) byłby niższy o 117,42 zł od minimum socjalnego. Tym samym, skoro podstawowym założeniem organu o braku przesłanek umorzenia było ustalenie, że dochody gospodarstwa domowego Skarżącego przekraczają minimum socjalne – a ustalenie to dokonane zostało na podstawie nierzetelnie dobranych danych porównawczych – to zdaniem Sądu i w tym zakresie organ dokonał błędnych, ustaleń z naruszeniem art. 7 i 77§1 k.p.a. Formułując wskazania, co do dalszego postępowania WSA w Krakowie zobowiązał organ do szczegółowego ustalenia, kiedy rozpoczął się (lub upłynął) bieg przedawnienia za konkretne należności i jakie to zdarzenia (i w jakim okresie) miały wpływ na bieg terminów przedawniania co spowodowało, że albo należności te nie są przedawnione na dzień rozpoznawania wniosku o ich umorzenie (w takiej sytuacji organ rozstrzygnie co do wniosku o ich umorzenie), albo należności te się przedawniły (w takiej sytuacji organ umorzy postępowanie administracyjne w całości lub w części przedawnionych należności). W pozostałym zakresie organ miał wezwać Skarżącego o aktualne informacje o jego sytuacji finansowej i rozstrzygnąć co do pozostałych przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. 1.7. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 20 stycznia 2025 r. (nr 87/2025) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. W prowadzonym postepowaniu organ ustalił, iż należności z tytułu nieopłaconych nie uległy przedawnieniu i są wymagalne, a nadto po rozważeniu sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego nie stwierdzono, występowania w sprawie żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ponadto, zdaniem ZUS, w sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który mógłby skutkować umorzeniem należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. 1.8. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku wskazał, iż decyzja wydana została w naruszeniem prawa strony co do możliwości wypowiedzenia się o zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto organ nie przesłał Skarżącemu na jego żądanie wszystkich dowodów, na podstawie których uznano, że nie doszło do przedawnienia egzekwowanych należności. W konsekwencji twierdzenie organu, co do prowadzenia szeregu postępowań egzekucyjnych od dnia doręczenia tytułów wykonawczych do czasu obecnego, nie miało oparcia w materiale dowodowym. Skarżący podniósł również, że w jego ocenie sytuacja finansowa, w której się znalazł była bardzo trudna i nie rokowała poprawy. Dalsze dochodzenie przez ZUS zaległych należności miało spowodować dalej idące pogorszenie się tejże sytuacji i znalezienie się przez Skarżącego w sytuacji, w której nie będzie on w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb swoich i swojej rodziny. 1.9. Decyzją z 24 marca 2025 r. (nr UP – 200/2025), Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 20 stycznia 2025 r. Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie przedawnienia należności, których dotyczy wniosek organ przedstawił następujące stanowisko: "Organ informuje, że 7 stycznia 2025 r. przesłał do Pana następujące kserokopie dokumentów potwierdzających zawieszenie biegu terminu przedawnienia: - decyzję z 24 września 2009 r. znak: [...] za okres od 01/2009 do 08/2009, - tytuły wykonawcze [...] za okres 06/2009 do 12/2009, - decyzję z 24.09.2009 r. znak: [...], - tytuły wykonawcze [...], - decyzję z 28 stycznia 2010 r. znak: [...] za okres od 09/2009 do 12/2009, - tytuły wykonawcze [...] – [...] za okres 09/2009 do 12/2009, - decyzję z 28 czerwca 2010 r. znak: [...] za okres 01/2010 do 05/2010, - tytuły wykonawcze [...]- [...] za okres 01/2010 do 05/2010." (s. 8 decyzji). Rozważając wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. organ wskazał między innymi, że "przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi dlatego, że Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję - 28 września 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Myślenicach postanowieniem nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne, w którym dochodzone były należności z tytułu składek za okres od 03/2000 do 12/2008, które na skutek przedawnienia nie są wymagalne, należności za okres 06/2009-05/2010 od 26 marca 2010 r. objęte były postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału ZUS w Krakowie, od 6 listopada 2018 r. dysponuje Pan składnikiem majątkowym w postaci świadczenia emerytalnego, z którego jest prowadzona skuteczna egzekucja należności" (s. 11). W odniesieniu do przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. organ stwierdził, że nie zachodzi ona ponieważ, "nie jest oczywiste, zew postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ przymusowe dochodzenie należności jest skutecznie prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w Krakowie." (s. 11). Odnośnie przesłanek umorzenia zaległości zawartych w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organ wyjaśnił, że Skarżący powołał się na "stan zdrowia swojej córki i poinformował, że córka, po pęknięciu tętniaka mózgu, jest niesamodzielna i wymaga stałej opieki Pana i Pana żony." Przy czym z orzeczenia lekarskiego z 19 lipca 2023 r. wynika, że jest ona niezdolna do samodzielnej egzystencji do 31 lipca 2026 r. Z orzeczenia wynika, że córka Skarżącego w 2017 r. przebyła krwotok podpajęczynówkowy, wymaga opieki i stałej pomocy w zaspokajaniu czynności życiowych. Organ wyjaśnił, że "podchodzi ze zrozumieniem do sytuacji zdrowotnej Pana i córki, jednak otrzymuje Pan świadczenie emerytalne, które jest stałym źródłem dochodu wypłacanym bez względu na stan zdrowia i ewentualną konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, a z którego ZUS egzekwuje zaległości składkowe. Dlatego w Pana sprawie ta przesłanka nie zachodzi." (s. 13). W zakresie przesłanki sformułowanej w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zdaniem organu, punktem odniesienia, według którego należało oceniać wysokość potrzeb gospodarstwa domowego Skarżącego, były dane z Opracowania Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych. Organ stwierdził wprawdzie, że nie uwzględniały one gospodarstwa domowego składającego się z trzech dorosłych osób, dlatego "przyjął poziom minimum socjalnego określony 19 grudnia 2024 r. na kwotę 1.561,16 zł na osobę w dwuosobowym gospodarstwie pracowniczym w III kwartale 2024 r." (s. 15). Stąd też organ stwierdził, że w gospodarstwie domowym skarżącego na osobę przypada wyższa kwota, co wyklucza stan ubóstwa. Z wyliczeń organu wynikało bowiem, że od grudnia 2024 r. Skarżący pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 2.992,57 zł netto (po potrąceniu na rzecz ZUS do wypłaty pozostaje 2.140,49 zł). Od marca 2025 r. świadczenie to wynosiło 3.140,16 zł netto (po potrąceniu na rzecz ZUS do wypłaty pozostaje 2.666,75 zł). Żona Skarżącego uprawniona była do świadczenia emerytalnego w wysokości 1.794 zł netto. Odnośnie córki Skarżącego, organ stwierdził, że figuruje ona w ZUS jako świadczeniobiorca, za którego jednostka organizacyjna pomocy społecznej, ma obowiązek opłacać składki i pobiera zasiłek, od stycznia 2025 r. w wysokości 1.097,16 zł miesięcznie. Ponadto w związku z orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS organ przyznał jej świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w wysokości 500,00 zł miesięcznie. Tym samym miesięczny budżet gospodarstwa domowego Skarżącego wynosił 6.057,91 zł, czyli 2.019,30 zł na osobę. Dodatkowo organ spostrzegł, że Skarżący posiada zobowiązania finansowe z tytułu podatków z miesięczną ratą w wysokości 27,00 zł oraz kredytu w banku w wysokości 50.000,00 zł z miesięczną ratą w wysokości 1.181,00 zł, które spłaca w łącznej miesięcznej kwocie 1.208,00 zł. Stąd też, według organu, Skarżący dysponuje środkami finansowymi na ten cel. 2.1. W skardze wywiedzionej przez Skarżącego od powyższej decyzji znalazły się zarzuty naruszenia: - art. 7 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i jego błędną interpretację, a także nieprawidłowe zastosowanie art. 23 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia; - art. 10 § 1, 79a § 1 i 81 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie przez organ decyzji przed upływem terminu na wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego, a w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do podniesionych przez Skarżącego argumentów. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy w uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się w ogóle do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79a § 1 k.p.a.; - art. 73 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazaniu przez organ Skarżącemu dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku pomimo złożenia pisemnego wniosku; - art. 24 ust. 4 u.s.u.s. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i błędną interpretację skutkująca przyjęciem, iż nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz na fundusz pracy. 2.2. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się zasadna, dlatego została uwzględniona. 3.2. Biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że organ działał w warunkach związania prawomocnymi wyrokami sądu administracyjnego. Pierwszy z nich został wydany 21 lutego 2023 r. (sygn. akt I SA/Kr 1301/22), drugi zaś 20 czerwca 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 309/24). W sprawie znajduje zatem zastosowanie art. 153 P.p.s.a., który zgodnie z przyjętym w orzecznictwie rozumieniem tego przepisu, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W tym kontekście należy zaznaczyć, że zasadniczym kryterium ponownej oceny legalności decyzji wydanej jest ustalenie, czy odpowiada ona wzorcom określonym w tego rodzaju wyroku. Niemniej jednak obowiązek ten może być wyłączony w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 lutego 2022 r., III FSK 5011/21; 2 marca 2021 r., III FSK 2414/21; 16 grudnia 2021 r., II FSK 856/19; 23 listopada 2021 .r, II FSK 567/19; 5 marca 2019 r., II FSK 3044/18; 21 lutego 2018 r., II FSK 353/16). Natomiast art. 170 P.p.s.a. wyraża istotę mocy wiążącej prawomocnych orzeczeń, która sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Innymi słowy, moc wiążąca orzeczenia oznacza, że wskazane podmioty muszą przyjąć, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu – a co za tym idzie nie może być już ponownie badana w następnych postępowaniach. Związanie wyrokiem nie dotyczy jednak wyłącznie prawa, ale rozciąga się również na ocenę stanu faktycznego sprawy (por.: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s. 625; B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 889-891). Wartości, które stanowią podstawę tej instytucji opierają się na założeniach pewności i stabilności decyzji sądowych, a tym samym bezpieczeństwa prawnego jednostki. Ponadto ratio legis tego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 stycznia 2022 r., I FSK 141/20; 3 grudnia 2021 r., III FSK 4400/21; 12 maja 2021 r., III FSK 3060/21; 19 stycznia 2021 r., II FSK 2588/18; 1 października 2017 r., II FSK 2428/15; 23 czerwca 2017 r., I FSK 1474/15). Dostrzec przy tym również należy, że wynikająca z art. 171 P.p.s.a. powaga rzeczy osądzonej obejmuje nie tylko sentencję wyroku, ale również jego uzasadnienie w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia. W związku z powyższym jednym z zasadniczych kryteriów oceny zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia jest jego zgodność z związanym z nim orzeczeniem sądu administracyjnego. 3.3. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nawet w najmniejszym stopniu nie realizuje wytycznych zawartych w przywołanych wyrokach. Lektura uzasadnienia decyzji prowadzi do wniosku, że organ zignorował w całości ocenę prawną oraz faktyczną sformułowaną wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. 3.4. Jedną z kluczowych kwestii, którą miał zbadać organ, było to, czy zaległości, których umorzenia domaga się Skarżący, są wciąż wymagalne, czy też uległy one przedawnieniu. W tym drugim przypadku postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego stałoby się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. , ponieważ zaległości te nie byłyby wymagalne. W tym względzie w wyroku z 21 marca 2023 r. (sygn. akt I SA/Kr 1301/22) WSA w Krakowie wskazał: "Biorąc pod uwagę, że co do zasady, zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne - w dacie orzekania przez organ, czyli 12 października 2022 r., upłynął podstawowy termin przedawnienia tych należności. Organ powinien był zatem rozważyć, czy postępowanie w przedmiocie umorzenia powyższych należności nie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na ich wygaśnięcie - czego jednak nie uczynił." Natomiast w wyroku z 20 czerwca 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 309/24), WSA w Krakowie, oceniając decyzję organu z 26 stycznia 2024 r., doszedł do wniosku, że decyzja ta w sposób rażący naruszała art. 153 P.p.s.a. Jak zauważył WSA w Krakowie, w zakresie przedawnienia "organ ograniczył się jedynie do przytoczenia numeracji tytułów wykonawczych i wskazania ich dat doręczenia (odpowiednio 2 kwietnia 2010 r. i 30 stycznia 2017 r.) oraz zacytowania obowiązujących w tym zakresie przepisów. Nie wskazał jednak dlaczego przyjął, że powołane w decyzji doręczenia tytułów wykonawczych (które miały być doręczone 2 kwietnia 2010 r.) skutecznie zawiesiły przedawnienie. Zgodnie bowiem z obowiązującym ówcześnie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Rzecz jednak w tym, że wymienione w decyzji jako tytuły wykonawcze numery dokumentów (rozpoczynające się od symbolu »Rb«) nie odpowiadają stosowanej numeracji tytułów wykonawczych (rozpoczynających się od symbolu »TW«), ani też numeracji stosowanej przez organ egzekucyjny (rozpoczynających się od symbolu »W1DP«) – organ nie wykazał więc, że umorzone w 2011 r. postępowanie egzekucyjne nie dotyczyło należności, które zostały ustalone jako nieprzedawnione." Dalej zaś wskazał: "Wydaje się przy tym, że organ przyjął finalnie, że skoro zgodnie z obowiązującymi od 1 stycznia 2012 r. przepisami bieg przedawnienia rozpoczął się od 1 stycznia 2012 r. (art. 11 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców - Dz. U. Nr 232, poz. 1378) to nie nastąpiło przedawnienie należności za poszczególne miesiące roku 2009 r. i lat następnych w dacie wydania decyzji odmawiającej umorzenia zaległości. Rzecz jednak w tym, że okres 5 lat rozpoczynający się dnia 1 stycznia 2012 r. upływał 1 stycznia 2017 r. – a organ nie wykazał, aby pomiędzy 1 stycznia 2012 r., a 17 stycznia 2017 r. (daty doręczeń części tytułów wykonawczych) trwało jakiekolwiek postępowanie egzekucyjne (w szczególności dotyczące należności, co do których tytuły wykonawcze miały być doręczone już 2 kwietnia 2010 r.)." W konsekwencji, formułując wskazania, co do dalszego postępowania WSA w Krakowie zobligował organ do ustalenia "kiedy rozpoczął się (lub upłynął) bieg przedawnienia za konkretne należności i jakie to zdarzenia (i w jakim okresie) miały wpływ na bieg terminów przedawniania co spowodowało, że albo należności te nie są przedawnione na dzień rozpoznawania wniosku o ich umorzenie (w takiej sytuacji organ rozstrzygnie co do wniosku o ich umorzenie), albo należności te się przedawniły (w takiej sytuacji organ umorzy postępowanie administracyjne w całości lub w części przedawnionych należności)." W tym zakresie rozważania organu ograniczyły się do wypowiedzi przywołanej in extenso w punkcie 1.9. niniejszego uzasadnienia. Organ zatem nie tylko nie podał podstawy prawnej, która swoich twierdzeń, ale również nie przedstawił merytorycznej argumentacji, która mogłaby przemawiać za tym, że sporne należności nie uległy przedawnieniu. Samo wyliczenie tytułów wykonawczych oraz decyzji niczego nie wyjaśnia. W tym względzie, niezależnie od uchybienia art. 153 P.p.s.a., należy uznać, że rozważania organu nie spełniają nawet minimalnych wymogów z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 tej ustawy. Organ pominął bowiem milczeniem, na podstawie jakiej normy prawa materialnego rozstrzygnął w przedmiocie przedawnienia. To zaś, w połączeniu z nader ograniczoną wypowiedzą organu, uniemożliwia zidentyfikowanie zakresu relewantnych w sprawie faktów. Nie jest zatem jasne, jaki rodzaj zdarzeń mógł przerwać bieg terminu przedawnienia, a tym bardziej, nie wiadomo na jakiej podstawie organu uznał, że doręczenie decyzji oraz wymienionych tytułów wykonawczych miałoby przynieść takie skutki. Nota bene organ nie podał nawet dat ich doręczenia, a z samego wyliczenia nie wynika, jakich zaległości miałyby dotyczyć owe decyzje i tytuły wykonawcze. Uchybienie to jest tym bardziej rażące, jeżeli weźmie się pod uwagę to, że organ rozpoznawał sprawę po raz trzeci, a wcześniej dwukrotnie został zobligowany przez WSA w Krakowie do rzetelnego zbadania zagadnienia przedawnienia spornych zaległości. Na zdecydowanie krytyczną ocenę działania organu miało wpływ także i to, że znaczną część wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz złożonej do akt administracyjny jego wypowiedzi po końcowym zapoznaniem się z materiałem dowodowym sprawy, strona skarżąca poświęciła właśnie temu problemowi. Skarżąca przedstawił dość obszerną i rzeczową argumentację, mającą na celu wykazanie wygaśnięcia spornych zaległości na skutek ich przedawnienia. Organ zarysował treść tych pism w części historycznej swojej decyzji. Dalej jednak, w części merytorycznej, przedstawił swoją oceną w taki sposób, jak gdyby pism tych nie było. 3.5. W związku z powyższym należy wskazać, że zasady przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wynikają z regulacji art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. W stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. do końca 2011 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przewidywał, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Okres przedawnienia uległ zmianie 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232 poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z 16 września 2011 r. stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (por: Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353). Rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności składkowych organy powinny mieć w polu widzenia powyższe ramy prawne. Inne regulacje obowiązywały bowiem w tej mierze w okresie od 2003 r. do 2011 r., a inne od 2012 r. Dotyczy to nie tylko samych okresów przedawnienia (5 lub 10 lat), ale także różnych okoliczności powodujących zawieszenie tego biegu. Do tego należy dostrzec istotną na gruncie tej sprawy problematykę intertemporalną dotyczącą nie tylko relacji pomiędzy zmieniającymi się okresami przedawnienia (5-10 lat), ale także wystąpienia i skuteczności poszczególnych okoliczności zakłócających bieg terminu przedawnienia. 3.6. Sąd dostrzega również, że organ nie podołał obowiązkom wynikającym z art. 153 P.p.s.a. w zakresie wyjaśnienia przesłanki całkowitej nieściągalności należności z uwagi na to, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, o której jest mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. W wyroku z 21 lutego 2023 r. (sygn. akt I SA/Kr 1301/22) WSA w Krakowie stwierdził: "z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s wynika, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozważając tę przesłankę powinien w pierwszej kolejności ustalić wysokość kosztów egzekucji, a następnie zestawić je z informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Następnie powinien ocenić w jakim stopniu ewentualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie skuteczne - uwzględniając przy tym zarówno z jakich praw majątkowych może być prowadzona egzekucja i jakie są prognozy jej efektywności. Dopiero wówczas może sformułować ocenę co do kwoty, którą uzyska w toku postępowania i zestawiwszy je z kosztami egzekucyjnymi ocenić, czy wystąpiła omawiana przesłanka. Równocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że w ramach tej przesłanki organ powinien zbadać także, czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny (por. wyroki NSA z: 18 maja 2022 r., I GSK 1489/21; 16 lutego 2022 r., I GSK 1237/21; jak również prawomocne wyroki: WSA w Kielcach z 13 października 2022 r., I SA/Ke 330/22; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 października 2022 r., I SA/Go 314/22; WSA w Białymstoku z 23 września 2022, I SA/Bk 280/22; WSA w Krakowie z 16 grudnia 2021 r., I SA/Kr 1287/21 oraz z 13 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 1263/17). Tego rodzaju ustaleń organ nie przeprowadził – a co za tym idzie organ nie rozważył, czy Skarżący znalazł się w sytuacji odpowiadającej przesłance z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Bez określenia przewidywanych kosztów egzekucyjnych organ nie jest bowiem w stanie dokonać rzetelnej analizy, czy ewentualnie wyegzekwowane należności będą w oczywisty sposób przekraczać wydatki związane z egzekucją. Ponadto oceniając tę przesłankę organ powinien był zestawić z sobą efekty dotychczas prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz możliwości płatnicze Skarżącego." Wystarczy proste zestawienie powyższej oceny prawnej z tym, co stwierdził organ, aby oczywistym stało się, że nie zastosował się on do wskazań przedstawionych w przywołanym wyroku. Organ poprzestał bowiem na stwierdzeniu, że "przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi – nie jest oczywiste, że postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ przymusowe dochodzenie należności jest skutecznie prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w Krakowie." 3.7. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali, kiedy rozpoczął się (lub upłynął) bieg przedawnienia za konkretne należności i jakie to zdarzenia (i w jakim okresie) miały wpływ na bieg terminów przedawniania co spowodowało, że albo należności te nie są przedawnione na dzień rozpoznawania wniosku o ich umorzenie (w takiej sytuacji organ rozstrzygnie co do wniosku o ich umorzenie), albo należności te się przedawniły (w takiej sytuacji organ umorzy postępowanie administracyjne w całości lub w części przedawnionych należności). W pozostałym zakresie organ wezwie skarżącego o aktualne informacje o jego sytuacji finansowej i rozstrzygnie co do pozostałych przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Organ weźmie również pod uwagę ocenę prawną dotyczącą przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Równocześnie z uwagi na charakter stwierdzonych i powyżej opisanych naruszeń sąd uznał, że przedwczesna była ocena istnienia pozostałych przesłanek umorzenia zaległości. 3.8. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.