III SA/Łd 658/25

Dnia 29 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak, , po rozpoznaniu w dniu 29 września 2025 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 27 maja 2025 roku nr XVII/152/2025 w sprawie uznania petycji za zasługującą na uwzględnienie postanawia: odrzucić skargę. eg Rada Miejska w Opocznie podjęła w dniu 27 maja 2025 r. uchwałę nr XVII/152/2025 w sprawie uznania petycji za zasługującą na uwzględnienie. Podstawę uchwały stanowił art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 870). W § 1 uchwały uznano, że wniesiona w dniu 27 marca 2025 r. petycja w sprawie rozpatrzenia petycji A z siedzibą w Ł. w obronie konstytucyjnej zasady niezawisłości i niezależności sędziów polskich zasługuje na uwzględnienie. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: 1) art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach w związku z art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 u.s.g., art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez rozpatrzenie petycji w sprawie obrony konstytucyjnej zasady niezawisłości i niezależności sędziów polski, podczas gdy przedmiot petycji nie znajduje się we właściwości rzeczowej organu stanowiącego gminy, a tym samym wykroczenie poza kompetencje organu stanowiącego gminy; 2) art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 u.s.g., art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wyrażenie stanowiska w sprawie obrony konstytucyjnej zasady niezawisłości i niezależności sędziów polskich, a tym samym wykroczenie poza zakres działania gminy i zakres właściwości rady gminy, a w konsekwencji brak podstawy prawnej i naruszenie zasad legalizmu. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. Wojewoda zwrócił uwagę, że przedmiotem skargi jest brak kompetencji rady do rozpatrzenia petycji, a także zajęcie odrębnego stanowiska w uzasadnieniu do petycji, a zatem zastosowania nie ma art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach. Hipotetyczne kwestionowanie sposobu załatwienia petycji byłoby możliwe wyłącznie wtedy, gdy rozpatrzyłby ją organ właściwy, zachowując procedurę ustaloną w ustawie o petycjach. W sytuacji kwestionowania uprawnienia organu do jej rozpatrzenia nie może być ono utożsamiane z kwestionowaniem sposobu załatwienia petycji. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Opocznie wniosła o jej uwzględnienie. Z uwagi na wątpliwości co do formy i sposobu dokonania czynności naprawczej i upływu terminu, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., wskazała, że przychyla się do wniosku skargi. Podniosła, że poza zakresem właściwości gminy znajdują się sprawy ogólnokrajowe, czy też należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych, państwowych lub organizacji społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest więc pozostawanie sprawy, której dotyczy skarga, w kognicji sądu administracyjnego. Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wojewoda Łódzki przedmiotem skargi uczynił uchwałę Rady Miejskiej w Opocznie z 27 maja 2025 r. nr XVII/152/2025 w sprawie uznania petycji za zasługującą na uwzględnienie. Skarga ta nie jest objęta zakresem art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., dlatego sąd administracyjny nie może uczynić jej przedmiotem swojego rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 i art. 15 ustawy o petycjach sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi. W zakresie nieuregulowanym w ustawie do petycji stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650, dalej: k.p.a.). Oznacza to, że do petycji odpowiednie zastosowanie mają unormowania zawarte w Dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania petycji, skarg i wniosków, między innymi, do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 63 Konstytucji). Przedmiotem skargi wniesionej w tym trybie (art. 227 i następne k.p.a.) może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie to nie kończy się zatem władczym aktem, podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Zakończenie postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, zawierającego informację o czynnościach organu, załatwiającego skargę i ich rezultatach. Zawiadomienie nie dotyczy zatem stwierdzenia, czy też uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Zawiadomienie kończące postępowanie skargowe nie podlega więc kontroli legalności sprawowanej przez sądy, gdyż nie mieści się ono wśród aktów poddanych kognicji tego sądu, określonych w przepisach art. 3 § 2 p.p.s.a. W przypadku wniesienia skargi do organu administracji w trybie art. 227 i następnych k.p.a., na wynik tego postępowania nie służy skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., sygn. II OSK 241/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy trzeba podkreślić, że art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach wyraźnie stanowi, że uchwały w przedmiocie załatwienia petycji nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Dostrzec przy tym wypada, że od lat orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite, tzn. wskazuje, że sposób procedowania w przedmiocie petycji, skarg i wniosków pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Żadne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07; z 11 października 2013 r., I OSK 582/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ani wskazana ustawa o petycjach ani żadne inne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego działań realizowanych w ramach tego postępowania. Rozpatrzenie petycji następuje bowiem w formie czynności materialno - technicznej, to jest zawiadomienia, które nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a tylko takie akty stanowią przedmiot kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Należy zaznaczyć, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości, co sugerowałoby możliwość zaskarżenia takich uchwał do sądu administracyjnego. Zauważyć jednakże należy, że kognicji sądów administracyjnych podlegają takie uchwały, które dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. Do takich uchwał nie zaliczają się uchwały podjęte w wyniku rozpatrzenia petycji. Petycja bowiem jest środkiem prawnym o charakterze postulatywnym, nie inicjującym ogólnego postępowania administracyjnego, gwarantującym jednostce możliwość aktywnego udziału w sprawowaniu kontroli obywatelskiej nad sferą publiczną. Zaskarżona uchwała stanowi w istocie zawiadomienie o sposobie rozpatrzenia petycji i ma walor czysto informacyjny. W świetle powyższego nie ma zatem podstaw do uznania, że zainteresowanemu podmiotowi służy skarga do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy rozpatrzenie petycji wniesionej m.in. przez ten podmiot nastąpiło w formie uchwały (por. postanowienie NSA z 15 stycznia 2025 r. sygn. III OSK 2878/24, publ. jak wyżej) Choć przepis szczególny zamyka drogę do wniesienia skargi na uchwałę dotyczącą sposobu załatwienia petycji, to jednak wojewoda nie był ograniczony w swoich kompetencjach nadzorczych wynikających z art. 91 u.s.g. Wziąwszy jednak pod uwagę, że we wskazanym ust. 1 ww. przepisu Wojewoda nie skorzystał z możliwości wydania względem spornej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego, samodzielnie pozbawił się możliwości jej skutecznego zakwestionowania. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ds